16.09.2010 – Έκθεση Επιτρόπου Διοικήσεως και Προστασίας Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων αναφορικά με την απόρριψη αιτήματος οικιακής βοηθού για χορήγηση καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος

 

Αρ. Φακ.: A/Π 1347/2010

16 Σεπτεμβρίου 2010

 

 

Α. Περιγραφή παραπόνου

 

1. Ο κύριος Πέτρος Μιχαηλίδης, δικηγόρος  υπέβαλε, με επιστολή του ημερομηνίας 20 Ιουνίου 2010, παράπονο εκ μέρους της πελάτιδάς του κ. V. A. M. (…), αναφορικά με την απόρριψη του αιτήματός της για χορήγηση καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος.

2. Η κυρία M. διαμένει και εργάζεται στην Κύπρο νόμιμα και αδιάλειπτα τα τελευταία 10 χρόνια με το καθεστώς της οικιακής βοηθού. Εργάζεται όμως και ως φροντίστρια της συζύγου του εργοδότη της, η οποία έχει σοβαρό πρόβλημα υγείας, γεγονός που επισημαινόταν σε κάθε αίτηση για ανανέωση της άδειας παραμονής της.

3. Στην επιστολή υποβολής του παραπόνου ο κύριος Μιχαηλίδης τόνιζε ότι η πελάτιδά του πληροί όλες τις προϋποθέσεις της σχετικής νομοθεσίας καθώς διαθέτει τους απαραίτητους οικονομικούς πόρους ενώ το γεγονός ότι η άδεια παραμονής της είχε την ένδειξη «Final-non renewable» δεν μπορεί να έχει ουσιαστική σημασία καθώς τα τελευταία 10 χρόνια η άδειά της ανανεωνόταν.

4. Το ζήτημα της εφαρμογής της νομοθεσίας που διέπει το καθεστώς επί μακρόν διαμένοντος έχει αποτελέσει αντικείμενο και προηγούμενης μου παρέμβασης [1].  Η εκπόνηση της παρούσας έκθεσης κρίθηκε σκόπιμη καθώς εξετάζει το θέμα της απόρριψης της αίτησης του εν λόγω καθεστώτος σε οικιακή βοηθό, πρακτική που φαίνεται να ακολουθείται κατά κανόνα μετά από τη σχετική απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου [2].

 

Β. Διερεύνηση παραπόνου

 

5. Στα πλαίσια της διερεύνησης του παραπόνου, απέστειλα, στις 8 Ιουλίου 2010, επιστολή στη Διευθύντρια του Τμήματος Αρχείου Πληθυσμού και Μετανάστευσης (ΤΑΠΜ) παραθέτοντας τους ισχυρισμούς του δικηγόρου της παραπονούμενης και ζητώντας τα σχόλια και τις απόψεις της για το θέμα. Παράλληλα, ενημέρωσα ότι Λειτουργός του Γραφείου μου επρόκειτο να επισκεφθεί το Τμήμα με σκοπό την εξέταση του διοικητικού φακέλου της κυρίας M..

6. Όπως προκύπτει από τη μελέτη του σχετικού διοικητικού φακέλου, η αίτηση της παραπονούμενης εξετάστηκε από την Επιτροπή Ελέγχου Μετανάστευσης, στη συνεδρία της 23^ης Φεβρουαρίου 2010. Στη σχετική  έκθεση του ΤΑΠΜ η οποία παρουσιάστηκε στην Επιτροπή, αναφέρονται μεταξύ άλλων τα εξής:

“4. Άδειες παραμονής και περίοδος διαμονής στη Δημοκρατία [άρθρα 18 Ι (2) (β) και 18^Η]

Η αλλοδαπή αφίχθηκε για πρώτη φορά στην Κύπρο στις 03/09/2000 με άδεια εισόδου για να εργαστεί σαν οικιακή βοηθός σε οικογένεια στη Λευκωσία, όπου εξακολουθεί να εργάζεται μέχρι σήμερα. Την 01/11/2000 αποτάθηκε για παραχώρηση άδειας προσωρινής διαμονής και εργασίας και παραχωρήθηκε άδεια μέχρι 08/08/2002. Στη συνέχεια η άδεια ανανεώθηκε ακόμα 3 φορές μέχρι 03/09/2004 (Τελική), 03/09/2006 (Τελική) και 30/09/2007 (Τελική) ύστερα από διαδοχικές αιτήσεις ημερομηνίας 19/06/2002, 25/06/2004 και 28/06/2006, αντίστοιχα, για το λόγο ότι την συγκεκριμένη χρονική περίοδο ο χρόνος παραμονής των αλλοδαπών οικιακών βοηθών στη Δημοκρατία ήταν 6 χρόνια.

Στις 09/08/2007 ο εργοδότης απέστειλε επιστολή προς το Τμήμα με την οποία ζητούσε όπως της παραχωρηθεί το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος στη Δημοκρατία. Στις 13/08/2007 στάληκε επιστολή προς τον ενδιαφερόμενο που τον πληροφορούσε ότι εγκρίνεται παράταση της παραμονής της μέχρι την έγκριση του σχετικού νομοσχεδίου για ενσωμάτωση της Ευρωπαϊκής Οδηγίας για τους επί μακρόν διαμένοντες. Η αλλοδαπή αποτάθηκε για παράταση της άδειάς της στις 14/08/2010 και της παραχωρήθηκε άδεια μέχρι 30/09/2008 η οποία ανανεώθηκε μέχρι 30/09/2009 (Τελική) μετά την υποβολή νέας αίτησης στις 20/08/2008.

Έχει συμπληρώσει 8 χρόνια, 11 μήνες και 28 μέρες νόμιμης παραμονής στην Κύπρο ενώ κατά τα τελευταία 5 χρόνια προ της υποβολής της αίτησής της έχει ταξιδέψει στο εξωτερικό για 27 μέρες.

Σύμφωνα με τις αφιξοαναχωρήσεις της και τις άδειες παραμονής της, η παραμονή της στη Δημοκρατία κατά τα τελευταία 5 χρόνια πριν την υποβολή της αίτησής της, δηλ. από την 01/09/2004 μέχρι την 01/09/2009 είναι νόμιμη και αδιάλειπτη.

5. Απασχόληση, τραπεζικές καταθέσεις και εισοδήματα από άλλες πηγές [άρθρα 18Ι (2) (γ), 18Ι (2) (η) και 18Ι (2) (θ)]

Η αιτήτρια έχει υπογράψει συμβόλαιο εργασίας την 31/08/2009 για περίοδο 24 μηνών για να συνεχίσει να εργάζεται στον ίδιο εργοδότη με μηνιαίο μισθό 370^Ε. Έχει τραπεζικό λογαριασμό στην Τράπεζα Κύπρου με υπόλοιπο 35^Ε.

6. Ακαδημαϊκά προσόντα και επαγγελματική πείρα [άρθρο 18 Ι (2) (δ)]

Η αλλοδαπή δεν προσκόμισε οποιαδήποτε βεβαίωση σχετική με ακαδημαϊκά προσόντα. Αναφέρει στην αίτησή της ότι φοίτησε σε κολέγιο της χώρας της, ότι γνωρίζει πολύ καλά την αγγλική γλώσσα και ότι πριν την άφιξη της στην Κύπρο εργάστηκε για 5 χρόνια ως φροντίστρια σε νοσοκομείο στις Φιλιππίνες και για 2 χρόνια στην Ταιβάν (δεν προσκόμισε αποδεικτικά στοιχεία). Παρουσίασε βεβαίωση ότι παρακολούθησε ένα χρόνο ελληνικά για ξενόγλωσσους στα Επιμορφωτικά Κέντρα Λευκωσίας.

7. Οικονομικές υποχρεώσεις προς το Κράτος [άρθρα 18Ι92) (ε), 18Ι (2) (στ) και 18Ι (2) (ζ)]

Σύμφωνα με βεβαιώσεις που έχει προσκομίσει είναι τακτοποιημένες οι εισφορές της στο Ταμείο Κοινωνικών Ασφαλίσεων για όλη τη χρονική περίοδο εργασίας της στην Κύπρο μέχρι τον Αύγουστο 2009. Τα εισοδήματά της δεν υπόκεινται σε φορολογία.

8. Χώρος διαμονής [άρθρο 18Ι (2) (ι)]

Η αλλοδαπή διαμένει σε δωμάτιο με δικούς του χώρους υγιεινής εντός της οικίας του εργοδότη που της παρέχεται για δική της χρήση στην οδό Κενταύρου στην Αγλαντζιά, Λευκωσία.

9. Συμβόλαιο ασφάλισης υγείας [άρθρο 18Ι(2)(ια)]

Έχει παρουσιάσει πιστοποιητικό ασφάλισης υγείας από τις Γενικές Ασφάλειες Κύπρου που ισχύει μέχρι 25/06/2010.

10. Πιστοποιητικό ποινικού μητρώου [άρθρο 18Ι(2) (ιβ)]

Έχει παρουσιάσει Πιστοποιητικό Λευκού Ποινικού Μητρώου που εκδόθηκε από το Αρχηγείο Αστυνομίας Κύπρου στις 12/08/2009.

Η ΚΥΠ και η Interpol δεν κατέχουν οποιαδήποτε στοιχεία σχετικά με την αιτήτρια.

7. Η Επιτροπή απέρριψε την αίτηση της παραπονούμενης μετά από εξέταση της υποβληθείσας έκθεσης του ΤΑΠΜ αποφαινόμενη ότι:

“…η συγκεκριμένη περίπτωση κατ’ ακρίβεια δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του σχετικού νομοθετικού πλαισίου όπως αυτό καθορίζεται από τις διατάξεις του άρθρου 18Ζ, του περί Αλλοδαπών και Μετανάστευσης νόμου, για το λόγο ότι η διαμονής της στις ελεγχόμενες από την Κυβέρνηση της Δημοκρατίας περιοχές αφορούσε αποκλειστικά λόγους προσωρινού χαρακτήρα και η άδεια διαμονής της είχε επίσημα περιοριστεί σ’ ότι αφορά τη χρονική της διάρκεια, έχοντας υπόψη τη φύση της επαγγελματικής της ιδιότητας, καθώς και τη διάρκεια της μέχρι σήμερα παραμονής της, συναρτούμενα ως προς τη φύση και το σκοπό της παραμονής της. Εξάλλου, όπως παρατηρήθηκε, η άδειά της έφερε την ένδειξη FINAL-NON RENEWABLE, γεγονός που εύλογα μπορεί να θεωρηθεί ότι αναιρεί την οποιαδήποτε προοπτική εδραίωσης της παραμονής της, όπως αυτό αναλύεται στην Απόφαση ημερ. 21/01/2008 του Ανωτάτου Δικαστηρίου, στην υπόθεση με αρ. 673/2006 (Cresencia Cabotaje Motilla Vs Κ.Δ.), όπου ρητά διευκρινίζεται ότι «…η φύση και ο σκοπός της παραμονής εσωτερικών οικιακών βοηθών, που η άδεια τους μάλιστα αφορά συγκεκριμένο εργοδότη, εμπεριέχει μια ειδικότητα και προσωρινότητα της παραμονής τους που δικαιολογεί την εξαίρεσή τους από το γενικό κανόνα, γνωρίζοντας ότι καθ’ όλη τη διάρκεια της παραμονής της στην Κύπρο, εγνώριζε ότι αυτή θα ήταν περιορισμένης διάρκειας και δεν μπορούσε να της εδημιουργούντο ερείσματα εύλογων προσδοκιών για μονιμότερη παραμονή και εδραίωσή της στην Κύπρο. Με κάθε ανανέωσή της μάλιστα της ετονίζετο τούτο, μέσα από την ένδειξη ότι η άδεια δεν θα ανανεώνετο περαιτέρω, όρο τον οποίο απεδέχθη.

Ανεξάρτητα από τα ανωτέρω η Επιτροπή διαπίστωσε μετά από αξιολόγηση των προσωπικών περιστάσεων και δεδομένων της αιτήτριας ότι εν πάση περιπτώσει δεν πληρούνται ούτε οι προϋποθέσεις που απαιτούνται από το άρθρο 18Θ του νόμου, αναφορικά με την ανάγκη διάθεσης σταθερών και τακτικών οικονομικών πόρων, επαρκούντων για τη συντήρησή της . Συγκεκριμένα και με βάση το συμβόλαιο εργασίας που προσκόμισε κατά την υποβολή της αίτησης για το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος στην Δημοκρατία ο μηνιαίος της μισθός είναι 370^Ε, ποσό χαμηλότερο από τις μέσες μηνιαίες απολαβές υπαλλήλων για το έτος 2009 (περίπου 1800^Ε, σύμφωνα με τα στοιχεία της Στατιστικής Υπηρεσίας, ενώ παρουσίασε τραπεζικό λογαριασμό με υπόλοιπο 35^Ε. Επιπλέον λήφθηκε υπόψη το γεγονός ότι η αιτήτρια δεν διαθέτει δικό της χώρο διαμονής, αλλά διαμένει στην οικία του εργοδότη της και επομένως υπάρχει εύλογο ενδεχόμενο να καταστεί βάρος στο σύστημα κοινωνικής πρόνοιας της Δημοκρατίας…”.

8. Περαιτέρω, η παραπονούμενη ενημερώθηκε για την απόρριψη της αίτησής της στις 28 Απριλίου 2010 ενώ στις 20 Οκτωβρίου 2009 της είχε χορηγηθεί άδεια παραμονής μέχρι τις 30 Σεπτεμβρίου 2010, η οποία σημειωτέον δεν φέρει την ένδειξη «ΤΕΛΙΚΗ».

 

Γ. Νομικό πλαίσιο

 

9. Η κοινοτική Οδηγία 2003/109/ΕΚ θεσμοθέτησε ένα ενιαίο καθεστώς, που παρέχει στους υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες στην επικράτεια ενός κράτους μέλους, δικαιώματα παρόμοια με αυτά των κοινοτικών υπηκόων. Από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω Οδηγίας εξαιρούνται ορισμένες κατηγορίες ατόμων (άρθρο 3) λόγω της αβεβαιότητας του νομικού τους καθεστώτος ή της εξ ορισμού σύντομης διαμονής τους (πρόσφυγες, αιτούντες άσυλο εν αναμονή έκδοσης απόφασης, εποχιακοί εργαζόμενοι ή αποσπασμένοι προκειμένου να παράσχουν διασυνοριακές υπηρεσίες, άτομα που έχουν δικαίωμα σε προσωρινή προστασία ή σε κάποια μορφή επικουρικής προστασίας, υπήκοοι που βρίσκονται στο τέλος σπουδών ή επαγγελματικής κατάρτισης).

10. Όπως προαναφέρθηκε, η Οδηγία στοχεύει στη διασφάλιση του δικαιώματος παραμονής των μακρόχρονων μεταναστών στην επικράτεια των κρατών μελών και στην παροχή  αυξημένων δικαιωμάτων, παραπλήσιων με αυτά των Ευρωπαίων πολιτών. Βασική προϋπόθεση για την εφαρμογή της είναι η νόμιμη και αδιάλειπτη παραμονή στο κράτος μέλος κατά τα πέντε χρόνια πριν από την υποβολή της αίτησης (άρθρο 4). Στο προοίμιο της Οδηγίας (εδάφιο 6) αναφέρεται ότι «η κατοίκηση αυτή θα πρέπει να ήταν νόμιμη και αδιάλειπτη ώστε να δείχνει την εδραίωση του προσώπου στη χώρα» ενώ  «θα πρέπει να προβλεφθεί κάποια ευελιξία ώστε να λαμβάνονται υπόψη περιστάσεις που μπορούν τυχόν να αναγκάζουν το πρόσωπο να αναχωρεί προσωρινά από την επικράτεια».

11. Οι αιτητές αυτού του καθεστώτος πρέπει να προσκομίζουν αποδεικτικά στοιχεία ότι διαθέτουν σταθερούς πόρους, επαρκείς για τη συντήρησή τους, και ασφάλιση ασθενείας ενώ τα κράτη μέλη μπορούν να αρνούνται τη χορήγηση του καθεστώτος για λόγους δημόσια τάξης ή ασφάλειας ή να προβλέπουν τη συμμόρφωση των υπηκόων τρίτων χωρών με συμπληρωματικούς όρους ενσωμάτωσης.

12. Μια από τις σημαντικότερες διαστάσεις του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος είναι η μονιμότητά του (εκτός αν υπάρχει απουσία μεγαλύτερη των δώδεκα διαδοχικών μηνών από το έδαφος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, δόλια απόκτηση του καθεστώτος ή θέσπιση μέτρου απέλασης) και τα κράτη μέλη χορηγούν σχετική άδεια παραμονής, η οποία πρέπει να έχει διάρκεια ισχύος τουλάχιστον πέντε ετών και ανανεώνεται αυτοδίκαια κατά τη λήξη της (άρθρα 8, 9).

13. Η Οδηγία μεταφέρθηκε στην κυπριακή έννομη τάξη με παράταση σχεδόν δύο ετών [3] και οι διατάξεις της ενσωματώθηκαν στον Περί Αλλοδαπών και Μεταναστεύσεως Νόμο (Κεφ.105) με τον νόμο 8(Ι) 2007, στα άρθρα 18 ΣΤ- 18 ΚΗ. Μέχρι στιγμής 735 άτομα υπέβαλαν αίτηση ενώ σε 125 χορηγήθηκε το συγκεκριμένο καθεστώς.

14. Το άρθρο 18 Ζ (3 του 8 (Ι) 2007) του νόμου ορίζει το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων για τους επί μακρόν διαμένοντες, εξαιρώντας, inter alia, τους υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι «διαμένουν στις ελεγχόμενες από την κυβέρνηση της Δημοκρατίας περιοχές αποκλειστικά για λόγους προσωρινού χαρακτήρα, όπως ως εσωτερικοί άμισθοι βοηθοί ή εποχιακά εργαζόμενοι ή ως μισθωτοί εργαζόμενοι απασχολούμενοι από φορέα παροχής υπηρεσιών στο πλαίσιο διασυνοριακής παροχής υπηρεσιών ή ως φορείς παροχής διασυνοριακών υπηρεσιών ή σε περιπτώσεις κατά τις οποίες η άδεια παραμονής τους έχει επίσημα περιορισθεί σε ότι αφορά τη χρονική της διάρκεια». Όπως θα αναφερθεί κατωτέρω, το άρθρο αυτό έχει τροποποιηθεί.

15. Σύμφωνα με το άρθρο 18 Η (Ι) «η Επιτροπή Ελέγχου Μετανάστευσης παραχωρεί το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος σε υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν στις ελεγχόμενες από την κυβέρνηση της Δημοκρατίας περιοχές νόμιμα και αδιάλειπτα κατά τα τελευταία 5 έτη αμέσως πριν από την υποβολή της σχετικής αίτησης». Επιπρόσθετες προϋποθέσεις απόκτησης του καθεστώτος ορίζονται στο άρθρο 18Θ, το οποίο ορίζει ότι:

α) Ο αιτητής πρέπει να διαθέτει σταθερούς και τακτικούς οικονομικούς πόρους, επαρκείς για τη συντήρηση του ιδίου και τυχόν εξαρτωμένων μελών της οικογένειάς του, χωρίς να απαιτείται προσφυγή στο σύστημα κοινωνικής πρόνοιας της Δημοκρατίας. Για την αξιολόγηση της συνδρομής αυτής της προϋπόθεσης λαμβάνονται υπόψη το εισόδημα από προσοδοφόρα πλήρη απασχόληση ή από άλλες πηγές σταθερού και νόμιμου χαρακτήρα, το κόστος ζωής, στο συμβόλαιο απασχόλησης με διάρκεια ισχύος τουλάχιστον δεκαοκτώ μηνών, η διάθεση καταλύματος και σε περίπτωση πρόθεσης αυτό-απασχόλησης η οικονομική βιωσιμότητα της συγκεκριμένης οικονομικής δραστηριότητας και η κατοχή σχετικών δεξιοτήτων ή εμπειριών.

β) Να διαθέτει ασφάλιση ασθενείας

γ) Να μη συνιστά απειλή για τη δημόσια τάξη ή δημόσια ασφάλεια

δ) Η διαμονή του στις ελεγχόμενες από την κυβέρνηση της Δημοκρατίας περιοχές να μην έχει εξασφαλιστεί με δόλο ή ψευδείς παραστάσεις.

16. Σύμφωνα με το άρθρο 18 Ι(2), οι πιο πάνω προϋποθέσεις τεκμηριώνονται, κατά περίπτωση, με την ταυτόχρονη, με την υποβολή της αίτησης, κατάθεση των ακόλουθων επισήμων δικαιολογητικών:

α)Έγκυρο διαβατήριο ή άλλο ταξιδιωτικό έγγραφο

β) Έγκυρη άδεια παραμονής στη Δημοκρατία με διεύθυνση διαμονής στις ελεγχόμενες από την κυβέρνηση περιοχές

γ) Συμβόλαιο απασχόλησης με διάρκεια ισχύος τουλάχιστον δεκαοχτώ μηνών ή ανοικτής διάρκειας

δ) Πιστοποιητικά ακαδημαϊκών και επαγγελματικών προσόντων

ε) Φορολογικές δηλώσεις των τελευταίων πέντε ετών και πιστοποιητικό διευθέτησης τυχόν φορολογικών υποχρεώσεων

στ) Κατάσταση εισφορών στο Ταμείο Κοινωνικών Ασφαλίσεων των τελευταίων πέντε ετών, σε περίπτωση που η καταβολή τέτοιων εισφορών είναι υποχρεωτική

ζ) Δηλώσεις στο Φ.Π.Α. των τελευταίων πέντε ετών και πιστοποιητικό διευθέτησης τυχόν φορολογικών υποχρεώσεων σε περίπτωση που ο αιτητής υπόκειται στον εν λόγω φόρο

η) Κατάσταση τραπεζικών καταθέσεων

θ) Αποδείξεις εισοδημάτων από άλλες πηγές

ι) Τίτλο ιδιοκτησίας κατοικίας ή ενοικιαστήριο συμβόλαιο με περιγραφή του καταλύματος και λογαριασμό τηλεφώνου, ρεύματος ή νερού

ια) Συμβόλαιο ασφάλισης υγείας

ιβ) Πιστοποιητικό ποινικού μητρώου

17. Η έννοια της «επίσημα περιορισμένης» άδειας διαμονής ως λόγος εξαίρεσης από το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος και ο τρόπος εφαρμογής της στην κυπριακή έννομη τάξη, προκάλεσε την παρέμβαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Σε σχετική επιστολή του Γενικού Διευθυντή της Γενικής Διεύθυνσης Ελευθερίας, Δικαιοσύνης και Ασφάλειας προς τον Μόνιμο Αντιπρόσωπο της Κύπρου στην Ευρωπαϊκή Ένωση, ημερομηνίας 20 Ιανουαρίου 2009, η Επιτροπή φαίνεται να διαφωνεί με την ερμηνεία της κυπριακής κυβέρνησης σύμφωνα με την οποία «οι χρονικά περιορισμένες άδειες διαμονής εμπίπτουν στην εξαίρεση του άρθρου 3 (2) (3)» της κοινοτικής Οδηγίας. Τόνισε δε ότι «διοικητική πρακτική αντίθετη προς συγκεκριμένη Οδηγία μπορεί να αποτελέσει παράβαση της εν λόγω Οδηγίας», υπογραμμίζοντας παράλληλα το «δόγμα της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου, σύμφωνα με το οποίο το κοινοτικό δίκαιο υπερέχει του εθνικού, συμπεριλαμβανομένων των αποφάσεων των εθνικών δικαστηρίων».

18. Επιπρόσθετα,  «οι υπηρεσίες της Επιτροπής θεωρούν ότι  για να εμπέσουν στην εξαίρεση του άρθρου 3 (2) (ε) της οδηγίας, οι χορηγούμενες σε υπηκόους τρίτων χωρών άδειες θα πρέπει να έχουν τη μέγιστη διάρκεια ισχύος που γνωρίζει εξ αρχής ο εν λόγω υπήκοος τρίτης χώρας και η συγκεκριμένη ισχύς των αδειών πρέπει να είναι καταρχήν κατώτερη των πέντε ετών. Πράγματι, δεν αποτελεί στόχο της εξαίρεσης του άρθρου 3 (2) (ε) να επιτρέψει τις διαδοχικές παρατάσεις των αδειών διαμονής για περιόδους μικρότερες των πέντε ετών κάθε φορά για να αποκλείσει τους υπηκόους τρίτων χωρών από τη δυνατότητα απόκτησης του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος, παρά το γεγονός της νόμιμης και συνεχούς διαμονής τους για διάστημα μεγαλύτερο των πέντε ετών. Κατά τη λήξη αυτής της περιόδου η άδεια διαμονής δεν θα μπορεί να ανανεωθεί και ο υπήκοος τρίτης χώρας θα πρέπει να  εγκαταλείψει την κυπριακή επικράτεια. Επιπλέον, η εν λόγω περίοδος δεν θα πρέπει καταρχήν να υπερβαίνει τα 5 έτη».

19. Μετά την παρέμβαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ακολούθησε τροποποίηση του περί Αλλοδαπών και Μετανάστευσης Νόμου με τον νόμο 143 (Ι) του 2009. Το άρθρο 2 του εν λόγω νόμου τροποποιεί το άρθρο 18 Ζ (2) (γ) με τρόπο ώστε να αποδίδει αυτούσια το περιεχόμενο του αντίστοιχου άρθρου της κοινοτικής Οδηγίας (άρθρο 3 (2) (ε)). Η νέα διατύπωση δεν περιέχει πλέον τον περιορισμό της χρονικής διάρκειας της άδειας διαμονής και αναφέρεται σε περιπτώσεις «κατά τις οποίες η άδεια διαμονής έχει επίσημα περιορισθεί», χωρίς αναφορά στην «χρονική διάρκεια» στην άδεια διαμονής.

 

Η απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου

 

20. Όπως προαναφέρθηκε, η Επιτροπή Ελέγχου Μετανάστευσης, στο αιτιολογικό της απόρριψης της αίτησης της παραπονούμενης, έκανε άμεση παραπομπή στη γνωστή απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου Cresencia Cabotaje Motilla ν. Δημοκρατίας της Κύπρου.  Στην υπόθεση αυτή, το Ανώτατο Δικαστήριο δεν έκανε δεκτή την προσφυγή αλλοδαπής οικιακής βοηθού κατά της απόρριψης της αίτησης της για χορήγηση καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος με την αιτιολογία  ότι το καθεστώς παραμονής της ως οικιακής βοηθού την εξαιρεί από το πεδίο εφαρμογής της σχετικής κοινοτικής Οδηγίας επειδή η διάρκεια παραμονής της ήταν επίσημα χρονικά περιορισμένη και ότι ως εκ τούτου δεν υπήρχε εδραίωση στη χώρα.  Συγκεκριμένα, η αιτήτρια, ήρθε στην Κύπρο το Νοέμβριο του 2000, έχοντας εξασφαλίσει άδεια τρίμηνης παραμονής και εργασίας η οποία ανανεώθηκε στη συνέχεια για τέσσερα χρόνια (μέχρι το Νοέμβριο του 2004) με την ένδειξη «ΤΕΛΙΚΗ». Έπειτα, η άδειά της ανανεώθηκε περαιτέρω, μέχρι το Νοέμβριο του 2006, με την ένδειξη «ΤΕΛΙΚΗ-ΜΗ ΑΝΑΝΕΩΣΙΜΗ» ενώ η αιτήτρια, έχοντας συμπληρώσει πλέον πέντε χρόνια νόμιμης παραμονής στην Κύπρο υπέβαλε, τον Ιανουάριο του 2006, αίτηση για χορήγηση του καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος. Η απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου επί της προσφυγής της κ. Motilla αναφέρει χαρακτηριστικά ότι:

«Η προοπτική τέτοιας εδραίωσης είχε εξ αρχής αναιρεθεί μέσα από τη φύση και το σκοπό της άδειας που της είχε δοθεί και τη διαχρονικά σαφέστατη προς την αιτήτρια θέση της Δημοκρατίας ότι αυτή δεν μπορούσε να αναμένει να παραμείνει στην Κύπρο πέραν του χρονικού ορίου και του σκοπού που η Δημοκρατία, ασκώντας τη μεταναστευτική πολιτική της, καθόρισε για την περίπτωσή της. Να τονίσουμε ότι η πολιτική εκείνη συναρτάται προς τη στάθμιση όλων των παραγόντων που διέπουν τη μετανάστευση υπηκόων τρίτων χωρών, περιλαμβανομένης της έκτασης της δυνατότητας της Δημοκρατίας, ως εκ του μικρού μεγέθους της γεωγραφικής επικράτειας και του πληθυσμού της, να δεχθεί και να αφομοιώσει υπηκόους τρίτων χωρών, που συνιστά νόμιμη διάσταση στα πλαίσια της Οδηγίας».

21. Είναι πολύ σημαντικό να αναφερθεί ότι μερίδα δικαστών διαφώνησε με την άποψη της πλειοψηφίας. Η μειοψηφία τόνισε ότι σκοπός της Οδηγίας δεν ήταν «η εξαίρεση ατόμων στα οποία δόθηκε άδεια παραμονής για κάποιο συγκεκριμένο χρονικό διάστημα και η οποία ανανεωνόμενη κατέληγε να υπερβαίνει τα πέντε έτη».

22. Η άποψη της μειοψηφίας στηρίχθηκε στο γεγονός ότι ο χρονικός αυτός περιορισμός της άδειας παραμονής που αναφέρεται στο άρθρο 18Ζ(2)γ του Περί Αλλοδαπών και Μετανάστευσης Νόμου δεν αναφέρεται στην Οδηγία και ότι μεταβάλλει ουσιαστικά τον σκοπό της εξαίρεσης. Η Οδηγία κάνει λόγο (άρθρο 3) για εξαίρεση των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν αποκλειστικά για λόγους προσωρινού χαρακτήρα ή σε περιπτώσεις όπου η άδεια διαμονής του έχει επίσημα περιορισθεί. Κατά τη θέση της μειοψηφίας η προσωρινότητα που χαρακτηρίζει το άρθρο 3 της Οδηγίας «πηγάζει όχι από τη χρονική διάρκεια της άδειας που παραχωρήθηκε αλλά από τη φύση της ιδιότητας ή του επαγγέλματος που το άτομο ασκεί» όπως στην περίπτωση των εποχιακών αργατών και των άμισθων βοηθών που λόγω της φύσης τους μπορούν να θεωρηθούν ως «επίσημα περιορισμένες».

23. Οι δικαστές της μειοψηφίας θεώρησαν ότι στην περίπτωση αυτή ανακύπτει το ζήτημα της «εύλογης προσδοκίας». Ειδικότερα, υπογραμμίστηκε ότι «σκοπός της Οδηγίας είναι να παρέχεται το ειδικό καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος σε άτομα στα οποία, λόγω της μακράς εδώ παραμονής, τους δημιουργήθηκαν εύλογες προσδοκίες για μια πιο μακρόχρονη κατοίκηση. Το γεγονός ότι η άδεια παραμονής τους ήταν προσωρινή ή χρονικά περιορισμένη δεν αλλάζει τα πράγματα. Εκείνο που έχει σημασία είναι η εδραίωση του προσώπου στον τόπο. Η για μεγάλο χρονικό διάστημα παραμονή γεννά την προσδοκία. Δεν είναι καν […] απαραίτητη η έκδοση οποιασδήποτε άδειας παραμονής. Αρκεί ο υπήκοος τρίτης χώρας να διαθέτει νόμιμη διαμονή. Ακόμα κι αν η εκδιδόμενη άδεια παραμονής είναι εξ αρχής περιορισμένης χρονικής διάρκειας, μπορούν να δημιουργηθούν εύλογες προσδοκίες για μονιμότερη παραμονή. Οι εύλογες προσδοκίες σχηματίζονται απλώς με την πάροδο του χρόνου».

24. Περαιτέρω, σχετικά με την ερμηνεία της έννοιας του «επίσημα περιορισμένου» χαρακτήρα της άδειας παραμονής, η μειοψηφία τόνισε ότι «δεν εναπόκειται σε κάθε χώρα μέλος να καθορίζει και να δίνει το δικό της νόημα ή ορισμό σε όρους της οδηγίας» αλλά ότι ο όρος αυτός έχει «συγκεκριμένο νόημα, κοινό για όλα τα κράτη-μέλη». Γίνεται δε αναφορά σε σύνοδο εμπειρογνωμόνων που έλαβε χώρα στις Βρυξέλλες τον Ιούλιο του 2005, η οποία πραγματεύτηκε το θέμα της ερμηνείας της εξαίρεσης από το πεδίο εφαρμογής του καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος και της οποίας τα πορίσματα δίνουν καθοδήγηση στην ορθή ερμηνεία της Οδηγίας. Στη σύνοδο επισημάνθηκε ότι η πρόνοια που εξαιρεί τα άτομα με επίσημα περιορισμένη άδεια παραμονής από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας «συνιστά εξαίρεση και επομένως η ερμηνεία της θα πρέπει να είναι περιοριστική (ejusdem generis) και να συνάδει με τα παραδείγματα που δίδονται στην Οδηγία[…]». Από μόνο δε το γεγονός ότι η άδεια παραμονής είναι χρονικά περιορισμένη, αλλά ανανεώσιμη, δεν μπορεί να προκύπτει ότι εμπίπτει στην εξαίρεση του άρθρου 3 (2) (ε) της Οδηγίας. Εντούτοις, οι εμπειρογνώμονες σημείωσαν ότι άδειες παραμονής που από τη φύση τους είναι περιορισμένες, όπως π.χ. αυτές των εποχιακών εργατών και των άμισθων βοηθών, μπορούν να θεωρηθούν ως «επίσημα περιορισμένες».

25. Η απόφαση της μειοψηφίας καταλήγει ότι η εισαγωγή του χρονικού περιορισμού των αδειών διαμονής στην εθνική μας νομοθεσία, «όχι μόνο δεν είναι ορθή, αλλά ουσιαστικά παραποιεί την ουσία της Οδηγίας» καθώς «σκοπός της Οδηγίας όπως εξάλλου φαίνεται και από το όλο πνεύμα και διατύπωσή της δεν ήταν η εξαίρεση ατόμων στα οποία δόθηκε άδεια παραμονής για κάποιο συγκεκριμένο χρονικό διάστημα και η οποία ανανεωνόμενη κατέληγε να υπερβαίνει τα πέντε έτη».

26. Επιπρόσθετα και ο Υπουργός Εσωτερικών, σε δηλώσεις του στον ημερήσιο Τύπο (31 Αυγούστου 2008) εξέφρασε τη διαφωνία του σχετικά με την ερμηνευτική προσέγγιση της πλειοψηφίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Υπογράμμισε ότι παρόλο που η απόφαση αυτή δεν  αντίκειται στο γράμμα της Οδηγίας, δεν συνάδει με πνεύμα της το οποίο συνδυάζεται με τις αυξημένες ανάγκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης για εργασιακά ενεργούς μετανάστες σε συνδυασμό με τη διαρκή γήρανση του πληθυσμού. Χαρακτηριστικά ανέφερε ότι «στο πλαίσιο αυτό μπαίνει και η λογική των επί μακρόν διαμενόντων, ταυτόχρονα με προώθηση προγραμμάτων ευκολότερης ένταξής τους στην κοινωνία. Σε αυτή τη φιλοσοφία βασίζεται η Οδηγία για τους επί μακρόν διαμένοντες και όχι στο πως θα βρει ένα κράτος τρόπους να περιορίσει τον αριθμό των μεταναστών».

 

Αρχή της καλής πίστης

 

27. Η αρχή της καλής πίστης συνιστά θεμελιώδη αρχή του διοικητικού δικαίου και είναι απόρροια της γενικότερης αρχής της χρηστής διοίκησης. H αρχή αυτή, η οποία έχει διατυπωθεί σε πολλές υποθέσεις του Ανωτάτου Δικαστηρίου, επιβάλλει στη διοίκηση να μη δημιουργεί καταστάσεις πλάνης, απάτης ή απειλής ενώ έκφανσή της αποτελεί η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του ιδιώτη [4]. Η διοίκηση οφείλει να είναι συνεπής προς το διοικούμενο, να μην επιδεικνύει δηλαδή αντιφατική συμπεριφορά απέναντι στη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη του [5]. Η εμπιστοσύνη του ιδιώτη στην καλή πίστη, ειλικρίνεια και συνέπεια της διοίκησης είναι αναγκαία για τη λειτουργία κάθε δημοκρατικής πολιτείας.

28. Ενδεικτικές είναι δύο αποφάσεις του Ανωτάτου Δικαστηρίου, το οποίο κατά την άσκηση της Αναθεωρητικής του Δικαιοδοσίας, έθιξε έμμεσα το ζήτημα της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, σε δύο υποθέσεις που αφορούσαν προσφυγή κατά απορριπτικής απόφασης σε αίτηση πολιτογράφησης. Και στις δύο περιπτώσεις, ο βασικός λόγος άρνησης χορήγησης της κυπριακής ιθαγένειας ήταν η παράνομη διαμονή στη χώρα για κάποιο διάστημα μετά από το οποίο όμως η διοίκηση προέβαινε σε ανανέωση της άδειας παραμονής. Οι προσφυγές έγιναν πρωτοδίκως δεκτές [6] και στα αιτιολογικά των αποφάσεων σημειώνονται και τα εξής:

«Όλες οι παρατάσεις ή ανανεώσεις της προσωρινής άδειας παραμονής του αιτητή στην Κύπρο είχαν ως αποτέλεσμα να μετατρέψουν εκ των υστέρων σε νόμιμη την όποια παράνομη παραμονή του που είχε μεσολαβήσει λόγω καθυστέρησης στην υποβολή αίτησης ανανέωσης. Ελέγχοντας σφαιρικά την προσβαλλόμενη απόφαση διαπιστώνω ότι αυτή δεν είναι το προϊόν δέουσας έρευνας και καλής πίστης» [7].

«[…] με την μεταγενέστερη παράταση της άδειας του αιτητή για διαμονή στην Κύπρο, παρά το ότι διέμενε εδώ για κάποιο διάστημα παράνομα, μετατρέπεται εκ των υστέρων και η περίοδος που ήταν εδώ παράνομα, ως νόμιμη» [8].

 

Δ. Συμπεράσματα/ Συστάσεις

 

29. Όπως υπογράμμισα στην προηγούμενη μου παρέμβαση για το θέμα της χορήγησης του καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος, η Οδηγία αυτή, όπως και η γενικότερη, υπό εξέλιξη, μεταναστευτική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αντικατοπτρίζει την παραδεδεγμένη ανάγκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης για εργασιακά ενεργό πληθυσμό και άρα περισσότερους νόμιμους μετανάστες, στα πλαίσια του δημογραφικού προβλήματος της ολοένα αυξανόμενης γήρανσης του πληθυσμού. Συνεπώς, η εφαρμογή του συγκεκριμένου νομοθετήματος και η διαδικασία χορήγησης του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντα δεν θα πρέπει να στοχεύουν στην ανεύρεση πιθανών τρόπων απόρριψης των αιτήσεων μέσα από μια δογματική προσέγγιση, εμμονή στο γράμμα του νόμου και επιφανειακή εξέταση των ιδιαίτερων περιστάσεων της κάθε υπόθεσης.

30. Στην παρούσα έκθεση, εκτέθηκε με λεπτομέρεια η όλη προβληματική της ερμηνείας της «επίσημα περιορισμένης» άδειας διαμονής ως λόγος εξαίρεσης από το καθεστώς. Παρά την απαλοιφή της «χρονικής διάρκειας» με την τροποποίηση του περί Αλλοδαπών και Μετανάστευσης Νόμου και την αυτούσια απόδοση του λεκτικού της κοινοτικής Οδηγίας, εξακολουθεί να υπάρχει ασάφεια όσον αφορά την ερμηνεία της εν λόγω εξαίρεσης. Ωστόσο όπως προκύπτει τόσο από το παρόν παράπονο αλλά και από παρόμοιες περιπτώσεις, οι αιτήσεις των οικιακών βοηθών απορρίπτονται στη βάση αυτής ακριβώς της εξαίρεσης και της σχετικής απόφασης του Ανωτάτου Δικαστηρίου.

31. Είναι γεγονός πως δεσμευτική ερμηνεία της Οδηγίας μπορεί να γίνει μόνο από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, ενώπιον του οποίου δεν εκκρεμεί κάποια σχετική υπόθεση. Εντούτοις, η μέχρι τώρα προσέγγιση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής δεν φαίνεται να είναι σύμφωνη με την ερμηνεία της αρμόδιας εθνικής αρχής. Όπως αναφέρθηκε πιο πάνω, η Επιτροπή υπογράμμισε ότι η συγκεκριμένη εξαίρεση της Οδηγίας δεν έχει σαν στόχο να επιτρέψει διαδοχικές παρατάσεις των αδειών διαμονής για διαστήματα μικρότερα των πέντε ετών και να αποκλείσει στη συνέχεια τους υπηκόους τρίτων χωρών από τη δυνατότητα απόκτησης του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος, παρά το γεγονός της νόμιμης και συνεχούς διαμονής τους για διάστημα μεγαλύτερο των πέντε ετών.

32. Η απόφαση της πλειοψηφίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στη γνωστή υπόθεση της οικιακής βοηθού, στην οποία και βασίζεται το αιτιολογικό της απόρριψης της αίτησης της παραπονούμενης, δεν στηρίζεται στα ίδια πραγματικά περιστατικά με το υπό διερεύνηση παράπονο. Και τούτο επειδή η  κυρία M. συμπλήρωσε δέκα χρόνια νόμιμης και αδιάλειπτης παραμονής στην Κύπρο, σε αντίθεση με την κυρία Motilla η οποία διέμενε για έξι χρόνια στην Κύπρο όταν υπέβαλε αίτηση για εξασφάλιση του καθεστώτος του επί μακρό διαμένοντος. Επίσης, οι άδειες παραμονής της κυρίας M. δεν έφεραν όλες την ένδειξη «ΤΕΛΙΚΗ».

33. Το γεγονός ότι η άδεια παραμονής της παραπονούμενης έφερε την ένδειξη «ΤΕΛΙΚΗ» αλλά εν τέλει ανανεωνόταν είναι αναμενόμενο να της δημιούργησε εύλογη προσδοκία ότι το καθεστώς της στη χώρα ενέχει στοιχεία μιας πιο μακρόχρονης παραμονής. Η προσδοκία αυτή δημιουργήθηκε από τα 10 χρόνια συνεχούς και νόμιμης παραμονής από την οποία εύλογα προκύπτει και η εδραίωση της στη χώρα. Η απόρριψη δε της αίτησης της στη βάση του προσωρινού χαρακτήρα της παραμονής της παραπονούμενης, λόγω της φύσης της εργασίας της, θεωρώ ότι αντίκειται στην αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης ενώ συνιστά προφανώς αντιφατική συμπεριφορά της διοίκησης. Προβληματικότητα παρουσιάζει και το ότι στην απορριπτική απόφαση της Επιτροπής Ελέγχου Μετανάστευσης, γίνεται παραπομπή στο άρθρο 18 Ζ του νόμου που προβλέπει το χρονικό περιορισμό της άδειας διαμονής, παρά το ότι η Επιτροπή συνεδρίασε το Φεβρουάριο του 2010, μετά δηλαδή την τροποποίηση του Περί Αλλοδαπών και Μετανάστευσης Νόμου.

34. Ο δεύτερος λόγος απόρριψης της αίτησης της παραπονούμενης συνίσταται στη μη πλήρωση της προϋπόθεσης διάθεσης σταθερών και τακτικών οικονομικών πόρων. Προκαλεί πράγματι έκπληξη η αναφορά, στην έκθεση του ΤΑΠΜ, του μισθού της παραπονούμενης (370^Ε) εν είδει σύγκρισης με το ποσό των 1800^Ε, το οποίο φέρεται να συνιστά τη μέση μηνιαία απολαβή των υπαλλήλων για το 2009. Ο νόμος για την  αξιολόγηση της προϋπόθεσης αυτής προβλέπει τη συνεκτίμηση διαφόρων παραγόντων πέραν του εισοδήματος από προσοδοφόρα πλήρη απασχόληση ή από άλλες πηγές σταθερού και νόμιμου χαρακτήρα, όπως το κόστος ζωής, το συμβόλαιο απασχόλησης με διάρκεια ισχύος τουλάχιστον δεκαοκτώ μηνών, η διάθεση καταλύματος και η κατοχή σχετικών δεξιοτήτων ή εμπειριών. Στόχος της πρόνοιας αυτής του νόμου είναι να διασφαλίζεται ότι οι κάτοχοι αυτού του καθεστώτος είναι σε θέση να συντηρούν τον εαυτό τους και να μην επιβαρύνουν το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας της χώρας. Γνωρίζοντας εντούτοις την πραγματικότητα του καθεστώτος των οικιακών βοηθών στην Κύπρο, τη χαμηλή αμοιβή τους και τη διαμονή τους κατά βάση στις οικίες των εργοδοτών τους, θα πρέπει να γίνεται προσεκτική αξιολόγηση των ιδιαίτερων περιστάσεων της κάθε περίπτωσης. Στην προκείμενη περίπτωση η κυρία M. μπορεί να έχει χαμηλό μισθό και να μη διαθέτει δικό της κατάλυμα, εντούτοις η σταθερή της απασχόληση στην ίδια οικογένεια για δέκα χρόνια και η άσκηση καθηκόντων φροντίστριας φαίνεται να μη λήφθηκαν καθόλου υπόψη.

35. Κατά συνέπεια, θεωρώ ότι η επικρατούσα πρακτική απόρριψης των αιτήσεων των οικιακών βοηθών στη βάση του «επίσημα περιορισμένου» της άδειας παραμονής τους και της προαναφερόμενης απόφασης του Ανωτάτου Δικαστηρίου είναι εξαιρετικά προβληματική και αντίκειται στο σκοπό της κοινοτικής Οδηγίας.  Όπως επισημάνθηκε, το όλο πνεύμα της οδηγίας αλλά και η θέση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής συγκλίνουν  στο ότι σκοπός του νομοθετήματος δεν είναι η εξαίρεση των υπηκόων τρίτων χωρών στους οποίους παραχωρήθηκε άδεια παραμονής για ορισμένο χρονικό διάστημα, η οποία όμως ανανεωνόμενη υπερβαίνει εντέλει τα πέντε χρόνια. Παρά δε την τροποποίηση του περί Αλλοδαπών και Μετανάστευσης Νόμου, δεν φαίνεται να έχει αλλάξει η συγκεκριμένη ερμηνευτική προσέγγιση, δημιουργώντας έτσι υπαρκτό κίνδυνο παραβίασης της Οδηγίας.

36. Ενόψει των πιο πάνω, εισηγούμαι την επανεξέταση τόσο της συγκεκριμένης περίπτωσης της κυρίας M. στη βάση μιας προσεκτικότερης και συνολικότερης αξιολόγησης των περιστάσεών της  αλλά και την αναθεώρηση της πρακτικής χορήγησης του καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος αναφορικά με τις αιτήσεις των οικιακών βοηθών.

 

Ηλιάνα Νικολάου

Επίτροπος Διοικήσεως και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων

 

Υποσημειώσεις και Παραπομπές: