31.03.2010 – Έκθεση Επιτρόπου Διοικήσεως και Προστασίας Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων αναφορικά με διάκριση σε βάρος των ατόμων που τελούν υπό διεθνή προστασία, και τα οποία εξορισμού προέρχονται από τρίτες χώρες, στον τομέα της πρόσβασης σε θέσεις εργασίας των ιδιωτικών γραφείων παροχής υπηρεσιών ασφάλειας

 

Αρ. Φακ.: Α.Κ.Ι. 95/2009 & Α.Κ.Ι. 6/2010

Λευκωσία, 31 Μαρτίου 2010

 

Έκθεση της Αρχής Ισότητας αναφορικά με διάκριση σε βάρος των ατόμων που τελούν υπό διεθνή προστασία, και τα οποία εξορισμού προέρχονται από τρίτες χώρες, στον τομέα της πρόσβασης σε θέσεις εργασίας των ιδιωτικών γραφείων παροχής υπηρεσιών ασφάλειας 

 

1.  Η κ Cristina Planas, ενεργώντας ως εκπρόσωπος της Υπάτης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες στην Κύπρο, με επιστολή της ημερομηνίας 8 Δεκεμβρίου 2009, μου υπέβαλε καταγγελία η οποία στρέφεται κατά της Αστυνομίας. Συγκεκριμένα, η κ Planas έθεσε υπόψη μου ότι άτομα στα οποία αναγνωρίσθηκε η ιδιότητα του πρόσφυγα ή χορηγήθηκε το καθεστώς συμπληρωματικής προστασίας, και τα οποία εργαζόντουσαν σε ιδιωτικά γραφεία παροχής υπηρεσιών ασφάλειας, έλαβαν από τους εργοδότες τους ειδοποίηση τερματισμού της απασχόλησης τους από 17.12.2009, ως αποτέλεσμα σχετικών οδηγιών που δόθηκαν από την αστυνομία. Οι οδηγίες αυτές στηρίχθηκαν στη διάταξη του άρθρου 7(1)(α) των περί Ιδιωτικών Γραφείων Παροχής Υπηρεσιών Ασφάλειας Νόμων του 2007 έως 2009, η οποία προνοεί ότι δεν χορηγείται άδεια άσκησης επαγγέλματος φύλακα ή ιδιώτη φύλακα από τον Αρχηγό Αστυνομίας σε πρόσωπο που δεν είναι πολίτης της Δημοκρατίας ή άλλου κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

1.1. Η θέση της κ Planas είναι ότι, η ερμηνεία που δόθηκε από την αστυνομία του άρθρου 7(1)(α), του πιο πάνω νόμου, με βάση την οποία τα άτομα που τελούν υπό διεθνή προστασία, όπως είναι οι αναγνωρισμένοι πρόσφυγες και τα πρόσωπα στα οποία χορηγείται το καθεστώς συμπληρωματικής προστασίας, δεν νομιμοποιούνται να εργάζονται στα ιδιωτικά γραφεία παροχής υπηρεσιών ασφάλειας, είναι λανθασμένη για τους εξής λόγους: Εξ ορισμού τα άτομα που τελούν υπό καθεστώς διεθνούς προστασίας έχουν την ιθαγένεια τρίτων χωρών. Πρόκειται για άτομα τα οποία για να γλυτώσουν από δίωξη στη χώρα τους τούς χορηγείται άσυλο στην Κύπρο. Ως αποτέλεσμα της μη δυνατότητας των ατόμων αυτών να επιστρέψουν στη χώρα τους για να απολαύσουν τα αστικά και άλλα δικαιώματά τους, το σχετικό διεθνές, ευρωπαϊκό και εθνικό νομοθετικό πλαίσιο τους χορηγεί σχεδόν όμοια δικαιώματα με αυτά που απολαμβάνουν οι Κύπριοι πολίτες. Όσον αφορά το δικαίωμα τους στην εργασία, το άρθρο 21Β του περί Προσφύγων Νόμου προνοεί ότι, πρόσωπο το οποίο αναγνωρίζεται ως πρόσφυγας τυγχάνει της ίδιας μεταχείρισης που παρέχεται στους πολίτες της Δημοκρατίας δυνάμει των σχετικών νόμων και κανονισμών αναφορικά με το δικαίωμα απασχόλησης σε επικερδή εργασία. Το άρθρο αυτό συνάδει με το άρθρο 26.1. της οδηγίας 2004/83/ΕΚ [1], το οποίο προνοεί ότι τα κράτη μέλη επιτρέπουν στους δικαιούχους του καθεστώτος πρόσφυγα να ασκούν μισθωτή δραστηριότητα ή ανεξάρτητη επαγγελματική δραστηριότητα σύμφωνα με τους κανόνες που εφαρμόζονται γενικά στο επάγγελμα και στη δημόσια διοίκηση, αμέσως μετά τη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα.

1.2. Όσον αφορά τα πρόσωπα στα οποία χορηγείται το καθεστώς συμπληρωματικής προστασίας, η κ Planas, υποστήριξε, ότι στο άρθρο 19(5)(γ) του περί Προσφύγων Νόμου ορίζεται ότι αυτά έχουν δικαίωμα άσκησης μισθωτής ή ανεξάρτητης επαγγελματικής δραστηριότητας σύμφωνα με τους κανόνες και τους όρους που εφαρμόζονται γενικά στο επάγγελμα και στη δημόσια διοίκηση, και αναφορικά με την αναγνώριση πτυχίων και την αμοιβή αμέσως μετά την αναγνώριση του καθεστώτος της συμπληρωματικής προστασίας. Στο ίδιο άρθρο προστίθεται: Η κατάσταση της αγοράς εργασίας δύναται να λαμβάνεται υπόψη, μεταξύ άλλων και για τον ενδεχόμενο προσδιορισμό προτεραιοτήτων όσον αφορά την πρόσβαση στην απασχόληση για χρονικό διάστημα που δεν υπερβαίνει το καθοριζόμενο με διάταγμα, που εκδίδεται από τον Υπουργό Εσωτερικών έπειτα από διαβούλευση με τον Υπουργό Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων και με τους κοινωνικούς εταίρους, και το οποίο δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας. Το λεκτικό αυτής της διάταξης είναι πανομοιότυπο με αυτό του άρθρου 26.3. της οδηγίας 2004/83/ΕΚ. Με Διάταγμα του Υπουργού Εσωτερικών, με ημερομηνία 17.8.2007, και αρ. 344/2007, καθορίσθηκε ότι τα άτομα με καθεστώς συμπληρωματικής προστασίας έχουν πρόσβαση σε συγκεκριμένους μόνο τομείς εργασίας, ο δε περιορισμός αυτός ισχύει μόνο για 12 μήνες αφότου τους χορηγείται το καθεστώς της συμπληρωματικής προστασίας. Μετά την πάροδο των 12 μηνών, αφότου απέκτησαν το καθεστώς συμπληρωματικής προστασίας, και τα άτομα αυτά έχουν πλήρη δικαιώματα πρόσβασης σε θέσεις εργασίας όπως οι Κύπριοι πολίτες.

1.3. Καταλήγοντας, η κ Planas υποστηρίζει ότι με βάση το πιο πάνω νομοθετικό περίγραμμα, η πρόνοια του άρθρου 7(1)(α) του περί Ιδιωτικών Γραφείων Παροχής Υπηρεσιών Ασφάλειας Νόμου δεν εμποδίζει την εργοδότηση των ατόμων που τελούν υπό διεθνή προστασία σε θέσεις φύλακα ή ιδιώτη φύλακα.

1.4. Η εκπρόσωπος της Υπάτης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες στην Κύπρο με ενημέρωσε ότι απέστειλε στον Αρχηγό Αστυνομίας επιστολή ημερομηνίας 17 Νοεμβρίου 2009, παραθέτοντας του το πιο πάνω νομοθετικό περίγραμμα που ρυθμίζει το δικαίωμα εργασίας των προσφύγων και τον ατόμων με καθεστώς συμπληρωματικής προστασίας, επισυνάπτοντας  ταυτόχρονα και  αντίγραφα των σχετικών διατάξεων του περί Προσφύγων Νόμου και της οδηγίας 2004/83/ΕΚ. Με την ίδια επιστολή η κ Planas παρακάλεσε τον Αρχηγό Αστυνομίας να σταλούν οδηγίες στα ιδιωτικά γραφεία παροχής υπηρεσιών ασφάλειας, ενημερώνοντας τα ότι επιτρέπεται η εργοδότηση και/ή η παραμονή σ΄αυτά των προσφύγων καθώς και των ατόμων με καθεστώς συμπληρωματικής προστασίας που έχουν συμπληρώσει ένα χρόνο αφότου τους χορηγήθηκε το καθεστώς αυτό.

1.5. Ο Αρχηγός Αστυνομίας απάντησε στην κ Planas, με επιστολή ημερομηνίας 7 Δεκεμβρίου 2009, εμμένοντας στη θέση ότι με βάση τις πρόνοιες του περί Ιδιωτικών Γραφείων Παροχής Υπηρεσιών Ασφάλειας Νόμου οι πρόσφυγες και τα άτομα με καθεστώς συμπληρωματικής προστασίας, που είναι αλλοδαποί τρίτων χωρών, δεν επιτρέπεται να εργοδοτούνται από τα γραφεία παροχής υπηρεσιών ασφάλειας.

1.6. Αιτιολογώντας την πιο πάνω θέση του ο Αρχηγός Αστυνομίας υποστήριξε ότι, το ευρωπαϊκό δίκαιο, καθώς και το διεθνές, διατηρεί το δικαίωμα διαφύλαξης της πρόσβασης σε περιορισμένο αριθμό επαγγελμάτων μόνο στους πολίτες της Δημοκρατίας και τους πολίτες άλλων κρατών μελών της Ε.Ε. Αυτό ισχύει για όλα τα κράτη μέλη. Η αιτιολογία αυτής της διαφοροποίησης είναι ότι σε αυτά τα περιορισμένου αριθμού επαγγέλματα λόγοι εθνικής ασφάλειας ή και άλλοι λόγοι ασφάλειας, απαιτούν τα άτομα που τα εξασκούν να είναι είτε πολίτες της Δημοκρατίας είτε πολίτες της ευρωπαϊκής ένωσης. Πέραν, τούτου, με βάση το ευρωπαϊκό δίκαιο και την πρακτική, η άσκηση μερικών επαγγελμάτων μπορεί να περιορισθεί μόνο στους πολίτες του κάθε κράτους μέλους αποκλειομένων των πολιτών των άλλων κρατών μελών από του να έχουν πρόσβαση σε αυτές.

1.7. Ο Αρχηγός Αστυνομίας υποστήριξε, επίσης, ότι ο περί Ιδιωτικών Γραφείων Παροχής Υπηρεσιών Ασφάλειας Νόμος είναι ειδικός νόμος, και ότι το άρθρο 7(1)(α) αυτού αναφέρεται σε συγκεκριμένο επάγγελμα, αυτό των ιδιωτικών φυλάκων,  γι΄αυτό και η ερμηνεία που δόθηκε, ότι, δηλαδή, μόνο πολίτες της Δημοκρατίας και Ευρωπαίοι πολίτες μπορούν να το ασκήσουν, είναι ορθή. Το λεκτικό του άρθρου αυτού, σύμφωνα με τον Αρχηγό Αστυνομίας, είναι καθαρό, και οποιαδήποτε προσπάθεια συσχετισμού του άρθρου 7(1)(α) με το άρθρο 21(β) του περί Προσφύγων Νόμου θα οδηγήσει σε παρερμηνεία και μη εφαρμογή ρητής πρόνοιας νόμου.

1.8. Η κ Planas υποστήριξε ότι η αιτιολόγηση που από τον Αρχηγό Αστυνομίας δόθηκε, ότι η εξαίρεση των αλλοδαπών τρίτων χωρών από του να έχουν πρόσβαση σε θέσεις εργασίας στα ιδιωτικά γραφεία παροχής υπηρεσιών ασφάλειας δικαιολογείται για λόγους εθνικής ασφάλειας και άλλους λόγους ασφάλειας, εισάγει διάκριση  και προάγει την ξενοφοβία. Και τούτο, γιατί αν ετίθετο θέμα εθνικής ασφάλειας θα έπρεπε να εξαιρούνται από αυτές τις θέσεις και οι ευρωπαίοι πολίτες, πράγμα το οποίο δεν συμβαίνει. Πέραν τούτου, μια τέτοια τοποθέτηση αναπόφευκτα οδηγεί στο συμπέρασμα ότι οι αλλοδαποί τρίτων χωρών, συμπεριλαμβανομένων των προσφύγων, δεν μπορούν να τύχουν εμπιστοσύνης συγκρινόμενοι με τους ευρωπαίους.

1.9. Με την επιστολή μου ημερομηνίας 10 Δεκεμβρίου 2009, ενημέρωσα τον Αρχηγό Αστυνομίας για τη λήψη της υπό αναφορά καταγγελίας και, μεταξύ άλλων, τον συμβούλευσα να λάβει τα αναγκαία μέτρα προσωρινής έστω ανάκλησης των οδηγιών για απόλυση των προσφύγων από τα γραφεία παροχής υπηρεσιών ασφάλειας μέχρις ότου ολοκληρώσω τη διερεύνηση της καταγγελίας. Του επισήμανα, επίσης, ότι σε περίπτωση απόλυσης τους το κράτος θα επιβαρυνόταν οικονομικά δεδομένου ότι οι απολυθέντες θα αποτίνονταν για λήψη δημόσιου βοηθήματος ή ανεργιακού επιδόματος ανάλογα με την περίπτωση, μη αποκλειόμενου και του ενδεχομένου να διεκδικούσαν αποζημιώσεις ως θύματα διάκρισης λόγω εθνικής καταγωγής δυνάμει του περί Ίσης Μεταχείρισης στην Απασχόληση και την Εργασία Νόμου. Τέλος, με την ίδια επιστολή, ζήτησα από τον Αρχηγό Αστυνομίας να τοποθετηθεί σε σχέση με τα εγειρόμενα με την καταγγελία θέματα.

1.10. Ο Αρχηγός Αστυνομίας δεν ακολούθησε την πιο πάνω συμβουλή μου. Επίσης, με τη γραπτή τοποθέτηση του [2] δεν απάντησε επί της ουσίας των θεμάτων που με την καταγγελία ηγέρθηκαν. Περιορίσθηκε, εν πάση περιπτώσει, στο να μου αναφέρει ότι ο ρόλος της Αστυνομίας είναι ο σεβασμός, η τήρηση και η εφαρμογή της υφιστάμενης νομοθεσίας και όχι η επίκριση ή ο σχολιασμός ή η αμφισβήτηση ρητών προνοιών της νομοθεσίας, ότι μόνο τα αρμόδια δικαστήρια έχουν εξουσία να κηρύξουν ένα νόμο αντισυνταγματικό, και, ότι αποτελεί πάγια θέση της αστυνομίας ότι πρέπει να σεβόμαστε τα όργανα του κράτους, περιλαμβανομένης της Βουλής των Αντιπροσώπων, όσο και όλες τις νόμιμες αποφάσεις τους, περιλαμβανομένης και της εκάστοτε ισχύουσας νομοθεσίας.

1.11. Σημειώνω, ότι οι πρόσφυγες και τα πρόσωπα με καθεστώς συμπληρωματικής προστασίας απολύθηκαν, τελικά, μαζικά από τα ιδιωτικά γραφεία παροχής υπηρεσιών ασφάλειας. Έχω, δε, λάβει ήδη μία καταγγελία από πρόσωπο στο οποίο χορηγήθηκε το καθεστώς συμπληρωματικής προστασίας από το 2004, το οποίο εργαζόταν ως φύλακας επί δυόμιση χρόνια και απολύθηκε. Ο υπό αναφορά παραπονούμενος είναι πατέρας τριών παιδιών και έχει αποταθεί στις αρμόδιες υπηρεσίες αιτούμενος δημόσιο βοήθημα και ανεργιακό επίδομα.  

2. Το δικαίωμα στην εργασία είναι από τα πλέον θεμελιώδη οικονομικά δικαιώματα. Στην άσκηση αυτού του δικαιώματος, παρόλο που μπορούν να τεθούν περιορισμοί, όπως πιο κάτω θα επεξηγήσω, απαγορεύονται διακρίσεις λόγω φυλετικής ή εθνοτικής καταγωγής. Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 2 του Διεθνούς Συμφώνου Οικονομικών, Κοινωνικών και Πολιτιστικών Δικαιωμάτων «τα δικαιώματα που περιέχονται σε αυτό θα ασκούνται χωρίς οποιαδήποτε διάκριση φυλής, χρώματος, γένους, γλώσσας, θρησκεύματος, πολιτικών ή άλλων πεποιθήσεων, εθνικής ή κοινωνικής προέλευσης, περιουσίας, γεννήσεως ή κάθε άλλης καταστάσεως». Αξίζει να σημειωθεί ότι όταν συντασσόταν το σχέδιο του Διεθνούς Συμφώνου για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και Πολιτιστικά Δικαιώματα ορισμένα κράτη είχαν ταχθεί υπέρ της συμπερίληψης διάταξης που θα επέτρεπε στα Κράτη Μέρη να θέτουν περιορισμούς στα οικονομικά δικαιώματα των αλλοδαπών και κυρίως στο δικαίωμα στην εργασία. Το επιχείρημα που πρόβαλαν ήταν ότι μια τέτοια διάταξη θα ήταν συμβατή με την πρακτική που ήδη τα περισσότερα κράτη εφάρμοζαν να θέτουν περιορισμούς στο δικαίωμα απασχόλησης των αλλοδαπών. Το επιχείρημα αυτό απορρίφθηκε και εντέλει ο μόνος ειδικός περιορισμός στα οικονομικά δικαιώματα των αλλοδαπών τέθηκε με την παράγραφο 3 του άρθρου 2 του Διεθνούς Συμφώνου, στην οποία ορίζεται ότι τα κράτη που βρίσκονται σε ανάπτυξη, αφού ληφθούν υπόψη τα δικαιώματα του ανθρώπου και η εθνική οικονομία, μπορούν να καθορίσουν ως ποια έκταση θα εγγυηθούν σε μη υπηκόους τους τα αναγνωριζόμενα με το Σύμφωνο αυτό Δικαιώματα. Όσον αφορά την εφαρμογή αυτών των περιορισμών, στο άρθρο 4 του Συμφώνου, διευκρινίζεται, ότι τα συμβαλλόμενα κράτη αναγνωρίζουν ότι η απόλαυση των εξασφαλισμένων από το κράτος δικαιωμάτων μπορεί να περιορισθεί από τα Κράτη με νόμιμους περιορισμούς μόνο μέχρι του σημείου που ταιριάζει στη φύση των δικαιωμάτων αυτών και αποκλειστικά και μόνο για να εξυπηρετηθεί η γενική ευημερία, μέσα σε μια δημοκρατική κοινωνία.

2.1. Προκύπτει από τις πιο πάνω διατάξεις ότι οι περιορισμοί στο δικαίωμα απασχόλησης των αλλοδαπών πρέπει να είναι νόμιμοι, να μη θίγουν τον πυρήνα του δικαιώματος και να στοχεύουν στο να εξυπηρετηθεί η γενική ευημερία του πληθυσμού. Περιορισμοί στη βάση της φυλετικής ή εθνοτικής ή εθνικής και μόνο καταγωγής των αλλοδαπών δεν είναι ανεκτοί.

3. Σε συμμόρφωση με τις πιο πάνω κατευθυντήριες γραμμές, στην Κύπρο, οι περιορισμοί που τίθενται στο δικαίωμα απασχόλησης των αλλοδαπών βασίζονται όχι στη φυλετική/εθνοτική καταγωγή τους αλλά στην εφαρμοζόμενη πολιτική απασχόλησης [3] η οποία στοχεύει στην καλύτερη δυνατή αξιοποίηση του ντόπιου εργατικού δυναμικού. Έτσι, βασικό κριτήριο χορήγησης βραχυπρόθεσμης άδειας εργασίας σε αλλοδαπούς τρίτων χωρών είναι η αδυναμία εξεύρεσης ντόπιου προσωπικού για την ικανοποίηση των αναγκών του εργοδότη, γι΄αυτό και οι άδειες εργασίας που χορηγούνται αφορούν συγκεκριμένους τομείς εργασίας ή συγκεκριμένα επαγγέλματα και συνδέονται με συγκεκριμένο εργοδότη.

3.1. Οι πιο πάνω περιορισμοί αφορούν τους οικονομικούς μετανάστες, δηλαδή τους αλλοδαπούς που έρχονται στη χώρα μας με σκοπό την εξεύρεση εργασίας. Τα άτομα στα οποία αναγνωρίζεται η ιδιότητα του πρόσφυγα ή χορηγείται το καθεστώς της συμπληρωματικής προστασίας αποτελούν μια εντελώς ξεχωριστή ομάδα αλλοδαπών τρίτων χωρών. Έρχονται στη χώρα μας, όχι αναζητώντας εργασία, αλλά άσυλο. Πρόκειται για άτομα τα οποία τελούν υπό διεθνή προστασία και τα οποία κυριολεκτικά, έστω προσωρινά, εγκλωβίζονται στη χώρα ασύλου, όπου πρέπει να επιβιώσουν και να ανταπεξέλθουν στις καθημερινές τους ανάγκες. Λόγω ακριβώς αυτής της ιδιόμορφης κατάστασης που βιώνουν, τόσο σε κοινοτικό όσο και σε εθνικό επίπεδο, τους αναγνωρίζεται δικαίωμα στην εργασία ως να είναι υπήκοοι του κράτους ασύλου.

3.2. Σχετικά είναι τα άρθρα 21Β και 19(5)(γ) του περί Προσφύγων Νόμου, σε συνδυασμό με το Διάταγμα του Υπουργού Εσωτερικών ημερομηνίας 17.8.2007 (βλ. παρ. 1.1. πιο πάνω), ως προς το περιεχόμενο των οποίων υπάρχει σαφής διατύπωση η οποία δεν επιτρέπει οποιαδήποτε παρερμηνεία. Με βάση αυτά, οι μεν αναγνωρισμένοι πρόσφυγες τυγχάνουν της ίδιας μεταχείρισης που παρέχεται στους πολίτες της Δημοκρατίας δυνάμει των σχετικών νόμων και κανονισμών αναφορικά με το δικαίωμα απασχόλησης σε επικερδή εργασία, τα δε άτομα στα οποία χορηγείται το καθεστώς της συμπληρωματικής προστασίας έχουν δικαίωμα άσκησης οποιασδήποτε μισθωτής ή ανεξάρτητης επαγγελματικής δραστηριότητας σύμφωνα με τους κανόνες και τους όρους που εφαρμόζονται γενικά στο επάγγελμα ή στη δημόσια διοίκηση μετά από την παρέλευση ενός χρόνου αφότου τους χορηγήθηκε το καθεστώς αυτό.

3.3. Οι πιο πάνω διατάξεις του περί Προσφύγων Νόμου έχουν οριζόντια εφαρμογή σε κάθε νόμο ή κανονισμό που ρυθμίζει τα της εισδοχής των Κύπριων πολιτών σε διάφορα επαγγέλματα. Για παράδειγμα, ανεξάρτητα από το ότι στο άρθρο 31 (α) του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου ορίζεται ότι, ουδείς διορίζεται  στη δημόσια υπηρεσία εάν δεν είναι πολίτης της Δημοκρατίας ή, νοουμένου ότι δεν πρόκειται για θέση που συνεπάγεται άμεση ή έμμεση συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας και στη διαφύλαξη των γενικών συμφερόντων του κράτους, πολίτης κράτους μέλους, δυνάμει των διατάξεων των άρθρων 21Β και 19(5)(γ) του περί Προσφύγων Νόμου δικαίωμα διορισμού στη δημόσια υπηρεσία έχουν και οι αλλοδαποί τρίτων χωρών που τελούν υπό διεθνή προστασία, με την προϋπόθεση ότι έχουν τα αναγκαία ακαδημαϊκά, γλωσσικά ή άλλα προσόντα που απαιτούνται με βάση τα οικεία Σχέδια Υπηρεσίας της κάθε θέσης.

4. Όσον αφορά τους ευρωπαίους πολίτες, με βάση τον παραδοσιακό ορισμό για την ιθαγένεια είναι και αυτοί αλλοδαποί. Στο πλαίσιο, εντούτοις, των Συνθηκών για την ΕΕ, έχουν παράλληλα και τη λεγόμενη ιθαγένεια της Ένωσης που συμπληρώνει την εθνική ιθαγένεια αλλά δεν την αντικαθιστά (άρθρο 17 ΣΕΚ). Ο μη περιορισμός στο δικαίωμα απασχόλησης των ευρωπαίων πολιτών επιβάλλεται με το άρθρο 39 [4] της Συνθήκης περί Ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, το οποίο κατοχυρώνει την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων εντός της κοινότητας χωρίς διακρίσεις λόγω ιθαγένειας. Δυνάμει, εντούτοις, της παραγράφου 4 του άρθρου 39 της Συνθήκης, περιορισμοί μπορούν να τεθούν και στο δικαίωμα των ευρωπαίων να εργάζονται εντός της κοινότητας χωρίς διακρίσεις λόγω ιθαγένειας, όσον αφορά θέσεις εργασίας στο δημόσιο τομέα [5]. Το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ) ερμηνεύει σταθερά αυτή την παρέκκλιση κατά πολύ περιοριστικό τρόπο [6]. Με βάση τη νομολογία που από το ΔΕΚ αναπτύχθηκε, τα κράτη μέλη επιτρέπεται να περιορίζουν τις θέσεις εργασίας δημόσιας διοίκησης μόνο στους υπηκόους τους, εάν σχετίζονται άμεσα με τις συγκεκριμένες δραστηριότητες της δημόσιας διοίκησης, δηλαδή εκείνες που περιλαμβάνουν την άσκηση δημόσιας εξουσίας και την ευθύνη για τη διαφύλαξη των γενικών συμφερόντων του κράτους. Ως τέτοιες θέσεις θεωρούνται για παράδειγμα θέσεις του διπλωματικού σώματος, της δικαστικής εξουσίας, του στρατού κ.λ.π.

4.1. Το ΔΕΚ απασχόλησε ένα πρόσθετο ζήτημα, αυτό των θέσεων του ιδιωτικού τομέα που περιλαμβάνουν κάποια άσκηση δημόσιας εξουσίας και τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίσουν την πρόσβαση σ΄αυτές τις θέσεις μόνο στους υπηκόους τους. Το ΔΕΚ έχει ήδη νομολογήσει ότι οι φύλακες ιδιωτικής ασφάλειας δεν αποτελούν τμήμα της δημόσιας υπηρεσίας και ότι το άρθρο 39, παράγραφος 4 της συνθήκης ΕΚ δεν είναι εφαρμοστέο σ΄αυτούς, όποια και αν είναι τα καθήκοντα του υπαλλήλου [7]. Η υπόθεση αυτή αφορούσε νόμο της Ιταλίας με βάση τον οποίο ως ορκωτοί (ιδιώτες) φύλακες μπορούσαν να προσλαμβάνονται μόνον Ιταλοί υπήκοοι που κατέχουν σχετική άδεια. Στο επιχείρημα της ιταλικής κυβέρνησης ότι οι ιδιώτες ορκωτοί φύλακες έχουν την εξουσία της επ΄αυτοφώρω σύλληψης, το ΔΕΚ απάντησε ότι οι φύλακες δεν έχουν περισσότερη εξουσία απ΄ό,τι οποιοσδήποτε άλλος ιδιώτης, και, ότι η δραστηριότητα των ιδιωτικών επιχειρήσεων φυλάξεως και ασφάλειας δεν συνιστά κανονικά άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση της δημόσιας εξουσίας.

4.2. Κρίνω σκόπιμο να σταθώ σε ακόμα μια απόφαση του ΔΕΚ, που αφορά το ζήτημα των θέσεων του ιδιωτικού τομέα που περιλαμβάνουν κάποια άσκηση δημόσιας εξουσίας, η οποία εκδόθηκε πρόσφατα εναντίον της Ελληνικής Δημοκρατίας [8]. Με την υπό αναφορά απόφαση το ΔΕΚ καταδίκασε την Ελλάδα για το ότι διατηρεί στην νομοθεσία της την απαίτηση της ελληνικής ιθαγένεια για την πρόσβαση στις θέσεις πλοιάρχου και υποπλοιάρχου σε όλα τα υπό ελληνική σημαία πλοία, κατά παράβαση του άρθρου 39 της συνθήκης ΕΚ. Σημειώνω ότι στην απόφαση αυτή κατέληξε το ΔΕΚ παρά το ότι κατά το ελληνικό δίκαιο οι εξουσίες που απονέμονται στον πλοίαρχο και στον υποπλοίαρχο συνδέονται με τη διατήρηση της ασφάλειας επί του πλοίου, με την άσκηση αστυνομικών καθηκόντων, συνοδευόμενων και με ανακριτικές εξουσίες, και με την άσκηση καταναγκασμού και επιβολής κυρώσεων.

5. Με βάση το άρθρο 6 του περί Καταπολέμησης των Φυλετικών και Ορισμένων Άλλων Διακρίσεων (Επίτροπος) Νόμου του 2004 (Ν.42(Ι)/2004) [9], αποτελεί απαγορευμένη με νόμο διάκριση, «κάθε μεταχείριση ή συμπεριφορά, διάταξη, όρος, κριτήριο ή πρακτική, που στα πλαίσια δραστηριοτήτων στο δημόσιο ή και στον ιδιωτικό τομέα δραστηριοτήτων διέπεται ειδικά, απαγορεύεται ή δεν επιτρέπεται, από οποιοδήποτε εκάστοτε σε ισχύ νόμο ή κανονισμούς επί τω ότι συνιστά σύμφωνα με τις διατάξεις τους άμεση ή έμμεση διάκριση λόγω φυλετικής ή εθνοτικής καταγωγής, θρησκείας, πεποιθήσεων, κοινότητας, γλώσσας, χρώματος, ειδικών αναγκών, ηλικίας και γενετήσιου προσανατολισμού». Πεδίο εφαρμογής της υπό αναφορά διάταξης είναι, μεταξύ άλλων, οι όροι πρόσβασης, πρόσληψης, προαγωγής και κριτηρίων επιλογής σε απασχόληση, αυτοαπασχόληση και εργασία.

5.1. Ο νόμος ο οποίος απαγορεύει τις διακρίσεις λόγω φυλετικής ή εθνοτικής καταγωγής στον τομέα της πρόσβασης σε θέσεις εργασίας είναι ο περί Ίσης Μεταχείρισης στην Απασχόληση και την Εργασία Νόμος (Ν.58(Ι)/2004) [10].  Ερμηνευόμενος με την ευρεία του έννοια ο όρος «φυλετική ή εθνοτική καταγωγή» συμπληρώνεται με τους όρους «γλώσσα», «φυλή», «χρώμα» και «εθνική ή εθνολογική προέλευση». Δυνάμει του άρθρου 6, σε συνδυασμό με το άρθρο 4 του υπό αναφορά νόμου, απαγορεύεται οποιαδήποτε άμεση ή έμμεση διάκριση ή εντολή για την εφαρμογή διακριτικής μεταχείρισης λόγω φυλετικής ή εθνοτικής καταγωγής, θρησκείας ή πεποιθήσεων, ηλικίας ή σεξουαλικού προσανατολισμού στον τομέα της απασχόλησης και της εργασίας, τόσο του δημόσιου όσο και του ιδιωτικού τομέα. «Άμεση διάκριση», κατά την έννοια του ίδιου νόμου, σημαίνει τη λιγότερο ευνοϊκή μεταχείριση που υφίσταται ένα πρόσωπο λόγω, μεταξύ άλλων, της φυλετικής ή εθνοτικής του καταγωγής, από αυτήν που υφίσταται, υπέστη ή θα υφίστατο σε ανάλογη κατάσταση ένα άλλο πρόσωπο.

6. Με βάση το σύνολο των πιο πάνω έχω καταλήξει στα εξής: Όπως στην παράγραφο 3.2. σημειώνω, οι πρόνοιες των άρθρων 21Β και 19(5)(γ) του περί Προσφύγων Νόμου, σε συνδυασμό με το υπ΄αρ. 344/2007 Διάταγμα του Υπουργού Εσωτερικών, είναι σαφείς και δεν επιδέχονται παρερμηνείας. Με βάση αυτές, οι μεν αναγνωρισμένοι πρόσφυγες από τη στιγμή της αναγνώρισης της ιδιότητας του πρόσφυγα, τα δε άτομα με καθεστώς συμπληρωματικής προστασίας σε ένα χρόνο αφότου τους χορηγείται αυτό το καθεστώς, αποκτούν δικαίωμα να έχουν πρόσβαση σε θέσεις εργασίας όπως οι Κύπριοι πολίτες. Οι υπό αναφορά διατάξεις έχουν οριζόντια εφαρμογή σε κάθε νόμο και κανονισμό που ρυθμίζει τα της εισδοχής σε διάφορα επαγγέλματα, όπως, μεταξύ άλλων, στον περί Ιδιωτικών Γραφείων Παροχής Υπηρεσιών Ασφάλειας Νόμο.

6.1. Από τον Αρχηγό Αστυνομίας υποστηρίχθηκε ότι ο περί Ιδιωτικών Γραφείων Παροχής Υπηρεσιών Ασφάλειας Νόμος είναι ειδικός νόμος, και ότι οποιαδήποτε προσπάθεια συσχετισμού των πιο πάνω διατάξεων του περί Προσφύγων Νόμου με αυτόν θα οδηγήσει σε μη εφαρμογή ρητής πρόνοιας ειδικού νόμου. Με αυτή τη θέση δεν είναι δυνατό να συμφωνήσω. Όπως και από την εκπρόσωπο της Υπάτης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες επισημάνθηκε, οι διατάξεις των άρθρων 21Β και 19(5)(γ) του περί Προσφύγων Νόμου ενσωματώνουν στην εθνική μας νομοθεσία πρόνοιες της κοινοτικής οδηγίας 2003/83/ΕΚ. Ως εκ τούτου, είναι άνευ ουσίας να υπεισέλθω σε μια συζήτηση ως προς το αν υπάρχει θέμα σύγκρουσης γενικού με ειδικό νόμο ή νεότερου με παλαιότερο νόμο. Εδώ τίθεται θέμα υπεροχής του κοινοτικού δικαίου έναντι της εθνικής νομοθεσίας, ως κεντρική αρχή του κοινοτικού δικαίου [11]. Μάλιστα, σύμφωνα και με την πάγια στο θέμα αυτό νομολογία του ΔΕΚ, σε περίπτωση που διάταξη νόμου συγκρούεται με διάταξη άλλου νόμου, ο οποίος ενσωματώνει πρόνοιες κοινοτικής οδηγίας, η διοίκηση έχει υποχρέωση να εφαρμόσει τις πρόνοιες της κοινοτικής οδηγίας.

6.2. Από την Αστυνομία υποστηρίχθηκε, τέλος, ότι το ευρωπαϊκό δίκαιο επιτρέπει τη διαφύλαξη της πρόσβασης σε ορισμένα επαγγέλματα μόνο στους Κύπριους πολίτες και τους ευρωπαίους, και, ότι αυτό δικαιολογείται επειδή σε σχέση με αυτά τα περιορισμένου αριθμού επαγγέλματα συντρέχουν λόγοι  εθνικής ασφάλειας. Θεωρώ αυτή την τοποθέτηση ατυχή και επικίνδυνη κατά το ότι υπονοεί ότι οι ευρωπαίοι πολίτες είναι πιο έμπιστοι και πιο έντιμοι συγκρινόμενοι με τους αλλοδαπούς των τρίτων χωρών. Αναλύω λεπτομερώς στις παραγράφους 2, 3 και 4 της Έκθεσης μου υπό ποιες προϋποθέσεις οι οποιοιδήποτε περιορισμοί στην πρόσβαση σε θέσεις εργασίας των αλλοδαπών γενικά, είτε προέρχονται από τρίτες χώρες είτε από την κοινότητα, είναι ανεκτοί. Όσον αφορά τους αλλοδαπούς τρίτων χωρών οι περιορισμοί που ισχύουν στην πρόσβαση τους στην αγορά εργασίας δεν οφείλονται στην εθνική τους καταγωγή αλλά βασίζονται στην εφαρμοζόμενη κυβερνητική πολιτική απασχόλησης, που κύριο στόχο έχει την καλύτερη δυνατή αξιοποίηση του ντόπιου εργατικού δυναμικού. Όσον αφορά τους ευρωπαίους, από την ένταξη της Κυπριακής Δημοκρατίας στην ΕΕ εφαρμογή έχει η αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων εντός της κοινότητας χωρίς διακρίσεις λόγω ιθαγένειας. Κατ΄ εξαίρεση, μπορεί να τεθεί περιορισμός στο δικαίωμα των ευρωπαίων να έχουν πρόσβαση σε θέσεις εργασίας στην Κύπρο μόνο όσον αφορά θέσεις στη δημόσια υπηρεσία και υπό την προϋπόθεση ότι αυτές οι θέσεις περιλαμβάνουν την άσκηση δημόσιας εξουσίας και ευθύνη για τη διαφύλαξη των γενικών συμφερόντων του κράτους. Δεδομένου δε ότι ο όρος «εθνική ασφάλεια» εμπίπτει στον όρο «διαφύλαξη των γενικών συμφερόντων του κράτους», όταν σε σχέση με κάποια θέση εργασίας εγείρεται θέμα εθνικής ασφάλειας η πρόσβαση σ΄ αυτή  θα πρέπει να διαφυλάσσεται μόνο για τους Κύπριους πολίτες.

6.3. Παρά το ότι συμβούλευσα τον Αρχηγό Αστυνομίας να λάβει τα αναγκαία μέτρα προσωρινής έστω ανάκλησης των οδηγιών απόλυσης των προσφύγων και των ατόμων με καθεστώς συμπληρωματικής προστασίας από τα γραφεία ιδιωτικής ασφάλειας μέχρις ότου συμπληρώσω την έρευνα μου, επέμεινε στις θέσεις του, με αποτέλεσμα την απόλυση των ατόμων αυτών. Ο λόγος της απόλυσης τους ήταν η εθνική τους προέλευση από τρίτες χώρες κατά παράβαση του άρθρου 6 του περί Ίσης Μεταχείρισης στην Απασχόληση και την Εργασία Νόμου. Λαμβάνοντας δε υπόψη μου ότι η απόλυση των υπό αναφορά ατόμων τροχιοδρομήθηκε με οδηγίες που από την Αστυνομία δόθηκαν στους εργοδότες τους τίθεται και θέμα εντολής για διακριτική μεταχείριση λόγω φυλετικής/εθνοτικής καταγωγής κατά παράβαση του ίδιου άρθρου.

6.4. Διευκρινίζω ότι δεν έχω αρμοδιότητα να επιδικάζω αποζημιώσεις στα θύματα διάκρισης. Την αρμοδιότητα αυτή έχει δυνάμει του άρθρου 11 του περί Ίσης Μεταχείρισης στην Απασχόληση και την Εργασία Νόμου το Δικαστήριο, στο οποίο οι απολυθέντες μπορούν αν το επιθυμούν να προσφύγουν.

6.5. Επειδή προτίθεμαι να προβώ σε Σύσταση, και επειδή δυνάμει του άρθρου 22 του περί Καταπολέμησης των Φυλετικών και Ορισμένων Άλλων Διακρίσεων (Επίτροπος) Νόμου του 2004 πρέπει να προηγηθούν διαβουλεύσεις τόσο με το πρόσωπο που υπέβαλε την καταγγελία όσο και με το πρόσωπο εναντίον του οποίου η καταγγελία στρέφεται πριν καταλήξω στην τελική μου Σύσταση, διαβιβάζω μαζί με την παρούσα Έκθεση και Πρόσκληση για Διαβουλεύσεις στα εμπλεκόμενα μέρη.

 

Ηλιάνα Νικολάου

Επίτροπος Διοικήσεως και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων