27.12.2013 – Έκθεση Επιτρόπου Διοικήσεως και Προστασίας Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων αναφορικά με το χειρισμό και την απόρριψη αιτήματος για απόκτηση κυπριακής υπηκοότητας (με πολιτογράφηση)

 

Αρ. φακ.: A/Π 693/2008

 

Έκθεση Επιτρόπου Διοικήσεως και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων αναφορικά με το χειρισμό και την απόρριψη αιτήματος για απόκτηση κυπριακής υπηκοότητας (με πολιτογράφηση), 45χρονου πολίτη τρίτης χώρας που κατοικεί μόνιμα στην Κύπρο από την ηλικία των 13 χρόνων

Προϊστάμενος Τομέα: Άριστος Τσιάρτας

Επιβλέπων Λειτουργός: Γιώργος Κακότας

Ερευνών Λειτουργός: Κατερίνα Χαρίτου

 Λευκωσία, 27 Δεκεμβρίου 2013

1. Ιστορικό παραπόνου και αντικείμενο παρέμβασης

 

1.1. Το αρχικό παράπονο μου υποβλήθηκε το 2008, από τη δικηγόρο κ. Άντρη Παναγιώτου, η οποία με επιστολή της ημερομηνίας 15 Απριλίου 2008 ζήτησε να παρέμβω στο θέμα της καθυστέρησης του Τμήματος Αρχείου Πληθυσμού και Μετανάστευσης (ΤΑΠΜ) να ανταποκριθεί στο αίτημα του κ. T. E. C. V.[1] («ο παραπονούμενος») για ανανέωση της άδειας παραμονής του, καθώς και να εξετάσει και να απαντήσει στο αίτημά του για απόκτηση της κυπριακής υπηκοότητας με πολιτογράφηση, το οποίο υπέβαλε το 2007.

1.2. Στα πλαίσια της διερεύνησης του παραπόνου, είχαμε εκτενή αλληλογραφία και τηλεφωνικές συνομιλίες με Λειτουργούς του Τμήματος στο οποίο έγιναν επίσης επισκέψεις από Λειτουργούς του Γραφείου μου, με σκοπό την πληρέστερη δυνατή ενημέρωση, για τις θέσεις και τους χειρισμούς του ΤΑΠΜ στα πιο πάνω αιτήματα. Τελικά, στις 9 Δεκεμβρίου 2011 ενημερώθηκα από επιστολή του Τμήματος για την έγκριση των αιτημάτων του παραπονούμενου και της συζύγου του, για παραχώρηση άδειας παραμονής με το καθεστώς του επισκέπτη («visitor»). Με την ίδια επιστολή πληροφορήθηκα ότι το αίτημά του για πολιτογράφηση θα εξεταζόταν άμεσα και θα ενημερωνόμουν σχετικά.

1.3. Και πάλι όμως, παρά τις τακτικές επιβεβαιώσεις που έδιδαν, έκτοτε, οι Λειτουργοί του Τμήματος για την εξέταση και την απάντηση στο αίτημα του παραπονούμενου για πολιτογράφηση και το ότι το θέμα αυτό απασχολεί το Γραφείο μου από το 2008, ο παραπονούμενος παρέλαβε απάντηση μόλις τον Ιούνιο του 2013. Συγκεκριμένα με σχετική επιστολή του Τμήματος ημερ. 24 Μαΐου 2013, ενημερώθηκε για την απόρριψη του αιτήματος για τους εξής λόγους:

Η Κυπριακή Δημοκρατία ασκώντας τα κυριαρχικά της δικαιώματα και αφού έλαβε υπόψη ότι έχει διαπιστωθεί πέραν πάσης αμφιβολίας ότι τα εισοδήματα σας στη Δημοκρατία δεν είναι επαρκή, ούτως ώστε να εξασφαλίσουν τη δια βίου διαμονή εσάς και της οικογένειας σας χωρίς την παροχή κρατικού επιδόματος αποφάσισε ότι δεν υφίσταται οποιοσδήποτε ουσιαστικός λόγος για την πολιτογράφηση σας ως Κύπριου πολίτη.

1.4. Το αντικείμενο της παρούσας Έκθεσης επικεντρώνεται στα νομικά ζητήματα και τα ζητήματα ανθρωπίνων δικαιωμάτων που ενόψει της ιδιαιτερότητάς που τη χαρακτηρίζει, αναδεικνύονται μέσα από το χειρισμό της συγκεκριμένης περίπτωσης σε σχέση όχι μόνο με την εξαετή καθυστέρηση που σημειώθηκε μέχρι τη λήψη της πιο πάνω απόφασης αλλά και με την ουσία της απορριπτικής απόφασης του Τμήματος, για την οποία ο παραπονούμενος επανήλθε στο Γραφείο μου τον Ιούνιο του 2013. 

Θεώρησα δε την εκπόνηση της Έκθεσης για την εν λόγω ατομική περίπτωση αναγκαία καθώς το να παραβλεφθεί η σημασία και η ιδιαιτερότητα των περιστάσεων του παραπονούμενου (προσωπικών, οικογενειακών, κοινωνικών, πολιτιστικών), ενδεχομένως να επιφέρει σοβαρές και μακροχρόνιες συνέπειες τόσο στον παραπονούμενο όσο και σε άλλες περιπτώσεις ενταγμένων μεταναστών στην κυπριακή κοινωνία τις οποίες, αναπόφευκτα, οι μεταναστευτικές αρχές του κράτους θα κληθούν να αντιμετωπίσουν, στη βάση και των διεθνών υποχρεώσεων τους για σεβασμό των θεμελιωδών ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

 

2. Το ιστορικό του παραπονούμενου στην Κύπρο

 

2.1. Σύμφωνα με τα όσα τέθηκαν υπόψη μου, από τον παραπονούμενο και τους δικηγόρους που ανέλαβαν διαδοχικά την υπόθεσή του[2]:  

• Γεννήθηκε στην Κένυα. Στην Κύπρο εγκαταστάθηκε περί τις αρχές της δεκαετίας του 1980, σε ηλικία 13 ετών περίπου, με τη μητέρα του και το Βρετανό σύντροφό της. 
• Το 1987 σύναψε δεσμό με Κύπρια πολίτιδα, με την οποία τέλεσαν γάμο, το 1989 και απέκτησαν ένα παιδί το 1991.
• Ο γάμος διήρκησε 9 χρόνια όταν και επήλθε η διάλυση του, με σχετικό δικαστικό διάταγμα που εκδόθηκε το 1998.
• Την περίοδο από 1989 – 1998 εργαζόταν και κατέβαλλε εισφορές στις Κοινωνικές Ασφαλίσεις.
• Ο λόγος που έπαψε να εργάζεται ήταν η εμπλοκή του, το 1998, σε τροχαίο αυτοκινητιστικό δυστύχημα, από το οποίο έχασε τη μητέρα του, ενώ ο ίδιος, υπέστη σοβαρή κρανιοεγκεφαλική κάκωση και αμνησία. Λόγω της κατάστασης της υγείας του, νοσηλεύτηκε, για πέντε μήνες, στο Γενικό Νοσοκομείο Λεμεσού και στη συνέχεια μεταφέρθηκε σε ίδρυμα αποκατάστασης.
• Από το δυστύχημα αυτό, μέχρι σήμερα αντιμετωπίζει βαθμό αναπηρίας και σωρεία προβλημάτων στην υγεία του, τα οποία περιγράφονται σε ιατρικά πιστοποιητικά που έχουν καταχωρηθεί στο διοικητικό φάκελο με αρ. Α885834. Μεταξύ άλλων, αυτά αφορούν στη βάδιση, το χειρισμό των άνω άκρων και την ομιλία του.
• Από το 2003 μέχρι το 2007, λάμβανε επίδομα αναπηρίας από τις Υπηρεσίες Κοινωνικής Ευημερίας, η χορήγηση του οποίου δεν ανανεώθηκε έκτοτε, παρά το ότι η αναπηρία του δεν του επιτρέπει να εργάζεται και δε διαθέτει άλλους οικονομικούς πόρους που να διασφαλίζουν την αξιοπρεπή διαβίωση του.
• Το 2007 υπέβαλε αίτημα για απόκτηση κυπριακής υπηκοότητας με πολιτογράφηση.
• Με τον 22χρονο, σήμερα, γιο του, τον οποίο υιοθέτησε ο σύζυγος της πρώην συζύγου του, εξακολουθεί να συνδέεται στενά και να διατηρεί συχνή επαφή και επικοινωνία. Πρόκειται για το μοναδικό και το στενότερο μέλος της οικογένειάς του, με το οποίο έχει τόσο καλές σχέσεις, αφού οι συγγενείς του στην Κένυα έχουν αποβιώσει.
• Στην καθημερινότητά του επικοινωνεί και εκφράζεται στην ελληνική και την αγγλική γλώσσα.
• Καθ’ όλη την παραμονή του στην Κύπρο, ανανέωνε ανελλιπώς την άδεια παραμονής του. Η καθυστέρηση που παρατηρήθηκε το 2008 για την οποία και είχε υποβληθεί το πιο πάνω παράπονο στο Γραφείο μου, δεν οφειλόταν στον ίδιο και το όλο θέμα τελικά διευθετήθηκε, με την έκδοση της άδειας το 2011 (βλ. παράγραφο 1.3 πιο πάνω).
• Για το λόγο ότι επιθυμεί να εργαστεί και βρίσκεται σε συνεχή αναζήτηση εργασίας νοουμένου ότι αυτή δεν θα επιβαρύνει περαιτέρω την υγεία του. Στο παρόν στάδιο όμως, τόσο ο ίδιος όσο και η νυν σύζυγός του είναι άνεργοι.

2.2. Επανειλημμένα, σε συνομιλίες που είχε με Λειτουργό του Γραφείου μου, ο παραπονούμενος ανέφερε ότι από την παιδική του ηλικία και σε όλα τα στάδια της ζωής του, θεωρούσε και συνεχίζει να θεωρεί τον εαυτό του Κύπριο πολίτη με τη μόνη διαφορά ότι δεν είναι κάτοχος κυπριακού διαβατηρίου. Πρόσθεσε ότι πλέον, κανένας οικογενειακός, κοινωνικός ή επαγγελματικός δεσμός δεν υφίσταται με την χώρα καταγωγής του, έτσι, επιθυμία του είναι να παραμείνει στην Κύπρο χωρίς ανασφάλεια ως προς το καθεστώς του, κοντά στον γιο του και σε όλα όσα συνθέτουν τη ζωή του, στη χώρα όπου μεγάλωσε και κατοικεί εδώ και 33 χρόνια.

 

3. Η κυπριακή νομοθεσία για την απόκτηση της κυπριακής υπηκοότητας με πολιτογράφηση

 

3.1. Στο κυπριακό δίκαιο, τα κριτήρια που πρέπει να πληρούνται για την απόκτηση της ιδιότητας του Κύπριου πολίτη με πολιτογράφηση, καθορίζονται στο άρθρο 111 σε συνδυασμό με το Τρίτο Πίνακα του περί Αρχείου Πληθυσμού Νόμου 141 (Ι) του 2002 όπως αυτός έχει τροποποιηθεί.[3]  Το άρθρο 111 συγκεκριμένα, προβλέπει:

O Υπουργός, όταν υποβληθεί σ’ αυτόν αίτηση… από οποιοδήποτε αλλοδαπό ενήλικα και με πλήρη ικανότητα, ο οποίος ικανοποιεί τον Υπουργό ότι κατέχει τα προσόντα για πολιτογράφηση σύμφωνα με τις διατάξεις του Τρίτου Πίνακα, δύναται να χορηγήσει σ’ αυτόν πιστοποιητικό πολιτογράφησης. …

Σύμφωνα με τον Τρίτο Πίνακα, τα «προσόντα για πολιτογράφηση» περιλαμβάνουν τα πιο κάτω:

(α) Διαμονή στη Δημοκρατία για όλο το χρονικό διάστημα των αμέσως προηγούμενων 12 μηνών από την ημερομηνία της αίτησης, και

(β) κατά τη διάρκεια των αμέσως προηγούμενων από το πιο πάνω αναφερόμενο δωδεκάμηνο χρονικό διάστημα επτά ετών, είτε διέμενε στη Δημοκρατία, είτε διετέλεσε στη δημόσια υπηρεσία της Δημοκρατίας, .. για χρονικά διαστήματα που αθροισμένα να μην είναι λιγότερα των τεσσάρων ετών:

Νοείται ότι οι φοιτητές, επισκέπτες και αυτοεργοδοτούμενοι, καθώς και οι αθλητές, προπονητές, τεχνικοί αθλημάτων, οικιακοί βοηθοί, νοσοκόμοι και οι εργαζόμενοι σε Κύπριους ή ξένους εργοδότες ή σε υπεράκτιες εταιρείες, που διαμένουν στη Δημοκρατία αποκλειστικά με σκοπό την εργασία, όπως επίσης και οι σύζυγοι, τα τέκνα ή άλλα εξαρτώμενά τους πρόσωπα, πρέπει κατά τη διάρκεια των αμέσως προηγούμενων τουλάχιστον επτά ετών να συγκεντρώσουν συνολική διαμονή στη Δημοκρατία τουλάχιστον επτά ετών από την οποία το ένα έτος αμέσως πριν την ημερομηνία υποβολής της αίτησής τους η διαμονή να είναι συνεχής.

(γ) (να) είναι καλού χαρακτήρα, και

(δ) (να) έχει πρόθεση σε περίπτωση χορήγησης σ’ αυτόν πιστοποιητικού –

(i) να διαμένει στη Δημοκρατία,

(ii) να εισέλθει ή … να διατελεί σε δημόσια υπηρεσία της Δημοκρατίας ή υπηρεσία σε διεθνή οργανισμό του οποίου η Δημοκρατία είναι μέλος…

 

4. Ευρωπαϊκό Θεσμικό Πλαίσιο

 

4.1. Οι Συστάσεις του Συμβουλίου της Ευρώπης

 

4.1.1. Η προστασία των μακροχρόνια διαμενόντων μεταναστών (long-term migrants) απασχολεί διαχρονικά το Συμβούλιο της Ευρώπης τόσο σε σειρά πρωτοβουλιών και/ή θεσμικών πράξεων που υιοθέτησε σε σχέση με ειδικότερες πτυχές του θέματος[4], όσο και μέσα από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (ΕΔΔΑ) ιδίως, μεταξύ άλλων,  με το άρθρο 8 (δικαίωμα στην οικογενειακή και ιδιωτική ζωή) της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.

4.1.2. Αν και αρχικά, οι νομικές πράξεις των θεσμικών οργάνων του Συμβουλίου της Ευρώπης αφορούσαν κυρίως στους εργαζόμενους μισθωτούς μετανάστες και εξαρτούσαν την παραμονή τους από την οικονομική/επαγγελματική τους δραστηριότητα[5], μεταγενέστερα αναγνωρίστηκε ρητά η ανάγκη όπως τα κράτη μέλη διασφαλίσουν την προστασία και τα δικαιώματα των μακροχρόνια de facto διαμενόντων μεταναστών, ανεξάρτητα από την επαγγελματική τους κατάσταση. Στη μετατόπιση αυτή της προσέγγισης του Συμβουλίου της Ευρώπης, συνέβαλε η διαπίστωση ότι, ένας μεγάλος αριθμός μεταναστών αντιμετώπιζε ανασφάλεια και δυσκολίες στην ενσωμάτωση τους στην κοινωνία, λόγω ακριβώς του επισφαλούς τους καθεστώτος ενώ, την ίδια στιγμή, οι δεσμοί με τη χώρα καταγωγής τους είχαν ατονήσει.[6]

4.1.3. Ενδεικτικά στη Σύσταση R (2000) 15 για την ασφάλεια της διαμονής των μακροχρόνια διαμενόντων μεταναστών[7] της Επιτροπής Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης, προς τα κράτη μέλη, αναγνωρίζεται, μεταξύ άλλων, ότι η ασφάλεια της διαμονής σε μία χώρα αυτής της κατηγορίας των μεταναστών, δεν συμβάλλει μόνο στην ένταξη και την ενσωμάτωσή τους στην κοινωνία αλλά και στην κοινωνική συνοχή και σταθερότητα του κράτους [8].

Σε αυτό το πλαίσιο και με σκοπό να προσδιορίσουν κοινές αρχές, στο εθνικό τους δίκαιο και τις διοικητικές πρακτικές, η Επιτροπή προέβη σε συγκεκριμένες συστάσεις προς τα κράτη μέλη, σε ό,τι αφορά τη διασφάλιση ασφαλούς καθεστώτος διαμονής στους μακρόχρονα διαμένοντες, καθορίζοντας καταρχήν τις περιπτώσεις που εμπίπτουν στην κατηγορία αυτή («long-term immigrant»[9]) ως εκείνους τους πολίτες τρίτων χωρών που έχουν συνήθη και νόμιμη (lawfully and habitually resident) διαμονή πέντε τουλάχιστον χρόνων ή «άδεια μόνιμης διαμονής» για το ίδιο διάστημα ή που είναι μέλη οικογενειών ατόμου που έχει διευθετήσει τη διαμονή του για πέντε τουλάχιστον χρόνια.

Η Επιτροπή περαιτέρω καθόρισε τους τομείς και τα δικαιώματα σε σχέση με τα οποία θα πρέπει να διασφαλίζεται η ίση μεταχείριση των ατόμων αυτών με τους ημεδαπούς πολίτες (παράγραφος 1 α – c) καθώς επίσης και τα κριτήρια που απορρέουν από την νομολογία του ΕΔΔΑ και θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για την προστασία τους από την απέλαση (παράγραφος 4). Στο πλαίσιο αυτό, αναφέρεται για παράδειγμα ότι μετά από 20 χρόνια παραμονή, ο μακρόχρονα διαμένοντας μετανάστης δεν μπορεί να απελαθεί.

4.1.4. Ειδικά δε για την απόκτηση της υπηκοότητας, η Επιτροπή συνέστησε όπως: «Κάθε κράτος μέλος διευκολύνει την απόκτηση της υπηκοότητας των μακρόχρονα διαμενόντων μεταναστών σύμφωνα με το εθνικό του δίκαιο».[10]

4.2. Διαπιστώσεις σε σχέση με τη νομολογία του ΕΔΔΑ για το δικαίωμα στην οικογενειακή και ιδιωτική ζωή

4.2.1. Η νομολογία που το ΕΔΔΑ ανέπτυξε τις τελευταίες δεκαετίες παρέχει ήδη σημαντική καθοδήγηση για το δικαίωμα σεβασμού της οικογενειακής και της ιδιωτικής ζωής, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 8 της ΕΣΔΑ και προσλαμβάνει σημαντικές διαστάσεις σε σχέση με αποφάσεις που λαμβάνονται στα πλαίσια άσκησης μεταναστευτικού ελέγχου, ιδίως σε συσχετισμό με το μέτρο της απέλασης και τα ζητήματα που άπτονται του καθεστώτος παραμονής πολιτών τρίτων χωρών στα κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης.

4.2.2. Στις αποφάσεις αυτές επανειλημμένα το ΕΔΔΑ έχει αναγνωρίσει ως κυρίαρχο το δικαίωμα κάθε κράτους να ελέγχει την είσοδο και την παραμονή αλλοδαπών στην επικράτεια του, ως θέμα διεθνούς δικαίου, με βάση όμως πάντοτε τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τις (διεθνείς) νομικές συμβάσεις («treaty obligations»)[11]. Συναφώς, αν και στη νομολογία του ενίσχυσε σημαντικά την προστασία των πολιτών τρίτων χωρών από την απέλαση, σε μεγάλο βαθμό, το θέμα του καθεστώτος της παραμονής τους εμπίπτει, σύμφωνα με το ΕΔΔΑ, στη διακριτική εξουσία των κρατών μελών.  

4.2.3. Ωστόσο, στην απόφαση Aristimuno Mendizabal v. France[12], το Δικαστήριο έκρινε ότι, κατά κανόνα, το άρθρο 8 δεν επεκτείνεται στη διασφάλιση μεταναστευτικών εγγράφων σε πολίτη τρίτης χώρας, νοουμένου, όμως, ότι η προτεινόμενη, από τις αρμόδιες κρατικές αρχές, λύση επιτρέπει στο ενδιαφερόμενο άτομο να απολαμβάνει το δικαίωμα στην οικογενειακή και την ιδιωτική ζωή.

4.2.4.    Σύμφωνα με την παράγραφο (2) του άρθρου 8 της ΕΣΔΑ επέμβαση στο δικαίωμα σεβασμού της οικογενειακής και ιδιωτικής ζωής επιτρέπεται μόνο όταν προβλέπεται από το νόμο, εξυπηρετεί ένα νόμιμο σκοπό και είναι απαραίτητη σε μία δημοκρατική κοινωνία συνιστώντας, παράλληλα, μέτρο α) αναγκαίο για το συμφέρον της ασφάλειας της Δημοκρατίας, της συνταγματικής τάξης, δημόσιας ασφάλειας/ υγείας/ηθών και β) ανάλογο προς το νόμιμο σκοπό που εξυπηρετεί και επιδιώκει[13].

4.2.5. Από την εκτενή δε ανάλυση των διατάξεων αυτών στη σχετική νομολογία, προκύπτει ότι, κατά την αξιολόγηση της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας κρατικής επέμβασης στο δικαίωμα σεβασμού στην οικογενειακή ζωή, στα κριτήρια που συνεκτιμώνται περιλαμβάνεται, μεταξύ άλλων η συμπεριφορά/χαρακτήρας του ενδιαφερόμενου προσώπου, η διάρκεια της παραμονής του και η στερεότητα των κοινωνικών, πολιτιστικών και οικογενειακών δεσμών του τόσο με τη χώρα διαμονής του όσο με τη χώρα καταγωγής του[14] καθώς και η κατάσταση των μελών της οικογένειάς του[15].  Η ενδεικτική αυτή προσέγγιση του Δικαστηρίου διαφάνηκε σε σχέση με υποθέσεις που αφορούσαν στη συμβατότητα της απέλασης με τη Σύμβαση ενώ, επιπρόσθετα, ιδιαίτερη έμφαση στο πλαίσιο αυτό φαίνεται να δίδεται στο κατά πόσο οι πολίτες τρίτων χωρών διαμένουν στη χώρα φιλοξενίας από πολύ νεαρή ηλικία[16], έχουν τελέσει γάμο ή σύμφωνο συμβίωσης[17] ή είναι μετανάστες δεύτερης γενεάς.[18]

4.2.6. Όσον αφορά το δικαίωμα στην ιδιωτική ζωή του ατόμου κάτω από το άρθρο 8 της ΕΣΔΑ, σύμφωνα με την πάγια νομολογία του ΕΔΔΑ, το δικαίωμα αυτό συνίσταται μεταξύ άλλων στην εδραίωση και την ανάπτυξη σχέσεων με άλλα άτομα και το εξωγενές περιβάλλον (outside world)[19], αφού πρέπει να γίνεται αποδεκτό ότι το σύνολο των κοινωνικών δεσμών μεταξύ εγκατεστημένων (settled) μεταναστών και της κοινωνίας στην οποία ζουν αποτελεί μέρος της ιδιωτικής τους ζωής.[20]

 

5. Διαπιστώσεις σε σχέση με τη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου   

 

5.1. Οι αποφάσεις της διοίκησης στα αιτήματα μεταναστών για απόκτηση της κυπριακής υπηκοότητας αποτέλεσαν αντικείμενο σε ένα μεγάλο αριθμό αποφάσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Επανειλημμένα, στις υποθέσεις αυτές, το Δικαστήριο απασχόλησε ο υπολογισμός της διάρκειας της συνεχούς διαμονής των αιτητών, ή τα υπόλοιπα «τυπικά προσόντα» του Νόμου[21], η επάρκεια της έρευνας και της αιτιολόγησης στην οποία προέβηκαν οι αρμόδιες αρχές και το κατά πόσο η διαδικασία συνάδει με τις αρχές της χρηστής διοίκησης και της φυσικής δικαιοσύνης[22].

5.2. Επανειλημμένα, στη νομολογία του Δικαστηρίου έχει γίνει δεκτή η θέση ότι δεν επαρκεί μόνο η συνδρομή των τυπικών προϋποθέσεων που καθορίζονται στον Τρίτο Πίνακα του Νόμου 141 (Ι) του 2002 και η διερεύνηση τυχόν λόγου στο πρόσωπο του αιτητή που αφορά στη δημόσια τάξη και ασφάλεια αλλά επιβάλλεται περαιτέρω η διερεύνηση άλλων παραγόντων όπως η δυνατότητα ενσωμάτωσής του στο κυπριακό περιβάλλον, η ειλικρινής επιθυμία να καταστεί Κύπριος πολίτης, η ικανοποιητική γνώση της ελληνικής γλώσσας, οι γνώσεις του για τον κυπριακό πολιτισμό, τα ήθη και τα έθιμα αλλά και η εν γένει συμμετοχή του στον ντόπιο τρόπο ζωής.[23]

5.3. Η εξάρτηση της χορήγησης της κυπριακής υπηκοότητας από την επάρκεια πόρων ή άλλους οικονομικούς παράγοντες δεν φαίνεται να έχει μέχρι στιγμής απασχολήσει το Ανώτατο Δικαστήριο. Όμως, από τις υφιστάμενες αποφάσεις δεν προκύπτει ότι ανάμεσα στους παράγοντες και τα ουσιώδη στοιχεία που εξετάζει το δικαστήριο στις συναφείς με την υπηκοότητα υποθέσεις, περιλαμβάνεται το κατά πόσο η χορήγηση υπηκοότητας θα επιφέρει την αναζήτηση κρατικών επιδομάτων και δημοσίων βοηθημάτων.

 

6. Η Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για τα Δικαιώματα των  Ατόμων με Αναπηρίες

 

6.1. Τον Ιούλιο του 2011, η Κυπριακή Δημοκρατία κύρωσε, με το Νόμο 8 (ΙΙΙ) του 2011, τη Σύμβαση του ΟΗΕ για τα Δικαιώματα των Ατόμων με Αναπηρίες (ΑμεΑ) και το Προαιρετικό της Πρωτόκολλο. Με απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 9 Μαΐου 2012, μου παραχωρήθηκε η αρμοδιότητα του ανεξάρτητου μηχανισμού για την προώθηση, την προστασία και την παρακολούθηση της εφαρμογής της Σύμβασης και έκτοτε, στο Γραφείο μου λειτουργεί η Ανεξάρτητη Αρχή Προώθησης Δικαιωμάτων Ατόμων με Αναπηρίες. Η αρμοδιότητα αυτή εκτείνεται σε όλο το φάσμα των αρχών και των δικαιωμάτων που κατοχυρώνει η Σύμβαση, παρέχοντας μου, μεταξύ άλλων, τη δυνατότητα παρέμβασης και υποβολής εισηγήσεων σε περιπτώσεις άνισης μεταχείρισης των ατόμων με αναπηρίες ή/και παραβίασης των δικαιωμάτων τους.

6.2. Το άρθρο 5 της Σύμβασης και το αντίστοιχο άρθρο 5 του πιο πάνω κυρωτικού Νόμου φέρει τίτλο «Ισότητα και Μη-Διάκριση» και προβλέπει τα εξής:

1. Τα Κράτη Μέρη αναγνωρίζουν ότι όλα τα άτομα είναι ίσα ενώπιον και σύμφωνα με το νόμο και έχουν δικαίωμα χωρίς διάκριση στην ίση προστασία και στα ίσα προνόμια όπως κατοχυρώνονται ή παρέχονται από το δίκαιο.

2. Τα Κράτη Μέρη απαγορεύουν όλες τις διακρίσεις λόγω αναπηρίας και εγγυώνται στα ΑμεΑ ίση και αποτελεσματική νομική προστασία έναντι κάθε είδους διάκρισης.

3. Για να προωθήσουν την ισότητα και να εξαλείψουν τη διάκριση, τα Κράτη Μέρη λαμβάνουν όλα τα κατάλληλα μέτρα για να εξασφαλίσουν την παροχή εύλογης προσαρμογής.

6.3. Σύμφωνα με το άρθρο 18 της Σύμβασης (και του ίδιου Νόμου) κατοχυρώνεται το δικαίωμα των ατόμων με αναπηρίες στην ελευθερία μετακίνησης και ιθαγένειας ως εξής:

1. Τα Κράτη Μέρη αναγνωρίζουν τα δικαιώματα των ΑμεΑ στην ελευθερία μετακίνησης, στην ελευθερία επιλογής τόπου διαμονής και στην ιθαγένεια, σε ίση βάση με τους άλλους, συμπεριλαμβανομένης της διασφάλισης ότι τα ΑμεΑ:

(α) έχουν το δικαίωμα να αποκτήσουν και να αλλάξουν ιθαγένεια και δεν στερούνται της ιθαγένειας τους αυθαίρετα ή λόγω της αναπηρίας,

(β) δεν στερούνται λόγω της αναπηρίας της ικανότητας να αποκτούν, κατέχουν και να χρησιμοποιούν τεκμήρια της ιθαγένειας τους ή άλλα τεκμήρια που πιστοποιούν την ταυτότητα, ή να αξιοποιούν σχετικές διαδικασίες όπως τις μεταναστευτικές διαδικασίες, που μπορεί να είναι αναγκαίες για να διευκολύνουν την άσκηση του δικαιώματος της ελευθερίας κυκλοφορίας.

[…]

6.4. Η έννοια της διάκρισης με βάση την αναπηρία καθορίζεται με σαφήνεια στη Σύμβαση ως εξής:

«Διάκριση με βάση την αναπηρία σημαίνει οποιαδήποτε διάκριση, αποκλεισμό ή περιορισμό με βάση την αναπηρία που έχει σκοπό ή αποτέλεσμα την παρεμπόδιση ή ακύρωση της αναγνώρισης, απόλαυσης ή ενάσκησης, επί ίσοις όροις όλων των δικαιωμάτων και θεμελιωδών ελευθεριών σε πολιτικό, οικονομικό, κοινωνικό, πολιτιστικό, ατομικό ή οποιοδήποτε άλλο πεδίο. Περιλαμβάνει όλες τις μορφές διάκρισης, συμπεριλαμβανομένης της άρνησης εύλογης προσαρμογής.»

6.5. Στις πιο πάνω «μορφές διάκρισης» εκτός από την άμεση περιλαμβάνεται και η έμμεση διάκριση[24] η οποία, όπως πάγια και επανειλημμένα έχει καθοριστεί σε σωρεία πηγών του πρωτογενούς και του δευτερογενούς ευρωπαϊκού και διεθνούς δικαίου για την ίση μεταχείριση, περιλαμβάνει εκείνα τα μέτρα, κριτήρια, διατάξεις και πρακτικές που ενώ εκ πρώτης όψεως δεν περιέχουν διάκριση, στην πραγματικότητα και ως προς το αποτέλεσμα ενδέχεται να θέσουν σε μειονεκτική θέση ή/και να προκαλέσουν μειονεκτική μεταχείριση ενός προσώπου, λόγω, μεταξύ άλλων, αναπηρίας.[25]

 

7. Διαπιστώσεις –  Συμπεράσματα – Εισηγήσεις  

 

7.1. Εφαρμογή νομικού/θεσμικού πλαισίου στην περίπτωση του παραπονούμενου – Διαπιστώσεις και Συμπεράσματα για την απόφαση του ΤΑΠΜ

7.1.1. Η Κύπρος έχει σχετικά πρόσφατη ιστορία στην υποδοχή, ενσωμάτωση και αφομοίωση μεταναστών από ευρωπαϊκές και τρίτες χώρες. Από το 1990 έως σήμερα μετανάστες καταφθάνουν στη χώρα, εκούσια ή ακούσια, είτε από ανάγκη για ένα καλύτερο μέλλον είτε λόγω των επιλογών και των υποχρεώσεων, δικών τους ή των οικογενειών τους. Αποτέλεσμα της μακρόχρονης παραμονής τους και της κατ΄ επέκταση διακοπής των δεσμών με τη χώρα καταγωγής τους είναι να αφομοιώνονται στην κυπριακή κοινωνία και η Κύπρος καθίσταται η κατεξοχήν χώρα εδραίωσης πραγματικών δεσμών και σχέσεων που συνθέτουν τις πτυχές της ζωής τους.

7.1.2. Στην περίπτωση του παραπονούμενου εντοπίζεται ένα αντιπροσωπευτικό παράδειγμα πλήρως ενταγμένου μετανάστη που μεγάλωσε και έζησε στην Κύπρο με την οποία συνδέεται κατά τρόπο που ελάχιστα ή καθόλου διαφέρει από το δεσμό του Κύπριου πολίτη με την πατρίδα του, με εξαίρεση το γεγονός ότι αυτός δεν απολαμβάνει τα ωφελήματα που απορρέουν από την κτήση της κυπριακής υπηκοότητας και συνεχίζει να αντιμετωπίζεται ως ο οποιοσδήποτε αλλοδαπός επισκέπτης στη χώρα μας.

7.1.3. Από την αρχή δε θεωρώ, θα πρέπει να διευκρινιστεί ότι η ενόψει του ιδιαίτερου ιστορικού του παραπονούμενου –ιδίως της μακρόχρονης και από παιδική ηλικία παραμονής του στην Κύπρο- και του συνόλου των πραγματικών περιστάσεων και στέρεων δεσμών του με τη χώρα, προκύπτει με σαφήνεια ότι η απέλαση του καθίσταται αδικαιολόγητο έως και απαγορευμένο μέτρο αφού, μεταξύ άλλων, δεν συνάδει με την αρχή της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας στη βάση του ευρωπαϊκού θεσμικού πλαισίου και βρίσκεται σε ευθεία αντίθεση με τη νομολογία του ΕΔΔΑ. Εύλογα θα μπορούσε να λεχθεί ότι σε αυτό συνηγορεί και το σύνολο των προσωπικών περιστάσεων του παραπονούμενου (παρ. 2)  αφού πέραν της ποιότητας και της στερεότητας των δεσμών και της ενσωμάτωσης του στην κυπριακή κοινωνία, είναι πατέρας Κύπριου, έστω ενήλικα σήμερα, πολίτη και η διάρκεια της παραμονής (23 χρόνια) του ξεπερνά τη σχετική προϋπόθεση της νομοθεσίας (7 έτη) κατά το τριπλάσιο.

7.1.4. Εξίσου προφανές από την εθνική και την ευρωπαϊκή νομολογία είναι ότι οι προσωπικές περιστάσεις του ενδιαφερόμενου προσώπου διαδραματίζουν ουσιώδη και καθοριστικό ρόλο στις αποφάσεις και τα ζητήματα που συνδέονται με τη συμβατότητα των αποφάσεων των μεταναστευτικών αρχών με τα ανθρώπινα δικαιώματα και το νόμο, μιας κρίσιμης παραμέτρου για τη στάθμιση του ατομικού με το δημόσιο συμφέρον.

7.1.5. Από την απόφαση του Τμήματος και τη σχετική της αιτιολόγηση, δεν προκύπτει να τέθηκε οποιοδήποτε ζήτημα αναφορικά με το κατά πόσο ο παραπονούμενος πληροί τα τυπικά προσόντα ή τα πρόσθετα κριτήρια για τα οποία κάνει λόγο η νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου (παρ. 5). Αντίθετα, το αίτημά του απορρίφθηκε στη βάση ενός εξωγενούς κριτηρίου σχετιζόμενου με το ότι «πέραν πάσης αμφιβολίας … τα εισοδήματα [του ίδιου] και της οικογένειάς [του] δεν είναι επαρκή ούτως ώστε να εξασφαλίσουν τη δια βίου διαμονή [του] χωρίς την παροχή κρατικού επιδόματος…».

7.1.6. Προκύπτει συνεπώς το παράδοξο, η λήψη απόφασης στο κρίσιμο θέμα της υπηκοότητας να θεμελιώνεται σε κριτήριο που δεν συνάδει με το γράμμα ή το πνεύμα του νόμου όπως αυτό προκύπτει από τη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου και τις αρχές του ευρωπαϊκού και του διεθνούς δικαίου, περιλαμβανομένων των Συστάσεων του Συμβουλίου της Ευρώπης.

7.1.7. Η ίδια απόφαση εγείρει όμως και ένα άλλο ζήτημα αναφορικά με τη συμβατότητά της με τη θεμελιώδη αρχή της μη διάκρισης που κατοχυρώνει η Σύμβαση του ΟΗΕ για τα Δικαιώματα των Ατόμων με Αναπηρίες, η οποία δεσμεύει την Κυπριακή Δημοκρατία από την κύρωση και ενσωμάτωσή της στο κυπριακό δίκαιο. Επί τούτου, έχω την άποψη ότι ο αποκλεισμός ομάδας ενταγμένων μεταναστών που ανήκουν σε ευάλωτες ομάδες του πληθυσμού, όπως είναι τα άτομα με προβλήματα υγείας και με αναπηρίες, από τη δυνατότητα κτήσης της κυπριακής υπηκοότητας για το μόνο λόγο ότι μπορεί να καταφύγουν στις επιδοματικές παροχές του κράτους, συνιστά εν δυνάμει δυσμενή διάκριση λόγω αναπηρίας.

7.1.8. Εξετάζοντας δε την συγκεκριμένη απόφαση στις ευρύτερες της διαστάσεις, εύλογα διεξάγονται συμπεράσματα ως προς την υπέρμετρη δυσκολία που διέπει γενικότερα την απόκτηση της κυπριακής υπηκοότητας μεταναστών στη χώρα, ανεξάρτητα από τους πραγματικούς τους δεσμούς και το βαθμό αφομοίωσης τους στην κοινωνία. Το γεγονός αυτό αποκρυσταλλώνει μια γενικευμένη δυσπιστία ως προς την καταλληλότητα ενσωματωμένων μεταναστών να αποκτήσουν την ιδιότητα του πολίτη της Δημοκρατίας και υπονομεύει, εν τέλει, τον ίδιο το θεσμό της κτήσης ιθαγένειας.

7.1.9. Τέλος, δεν θα πρέπει να παραγνωρίζονται οι πραγματικές συνέπειες που επιφέρει η απόφαση για τον παραπονούμενο, με την οποία εδραιώνεται περαιτέρω η αβεβαιότητα και η ανασφάλεια που βιώνει σε σχέση με το καθεστώς της παραμονής του, αφού παγιδεύεται σε νέες συνθήκες προσωρινότητας χωρίς προοπτική για το μέλλον του στη χώρα όπου εκ των πραγμάτων διατηρεί στέρεους δεσμούς. Θα πρέπει συναφώς να επισημανθεί ότι δεν αμφισβητείται η εξουσία του κράτους, να καθορίζει με τη νομοθεσία του ποιος μπορεί να είναι πολίτης του και ποιος όχι, θα πρέπει όμως παράλληλα να τηρούνται οι διεθνείς υποχρεώσεις του, αφού, στα θέματα της ιθαγένειας, εκτός από τα θεμιτά συμφέροντα των κρατών πρέπει να συνεκτιμώνται και τα θεμιτά συμφέροντα και δικαιώματα των ενδιαφερόμενων ατόμων.

Η σοβαρότητα των πιο πάνω συνεπειών και η ανασφάλεια παραμονής του έγκειται σύμφωνα με το ευρωπαϊκό θεσμικό πλαίσιο, όχι μόνο στο ότι δυσχεραίνει την ένταξη και την ενσωμάτωση του ίδιου στην κοινωνία (ατομικό συμφέρον) αλλά και στις προεκτάσεις που έχει όσον αφορά τη διασφάλιση της κοινωνικής συνοχής και της σταθερότητας του κράτους (δημόσιο συμφέρον).

7.2. Καθυστέρηση στην εξέταση αιτήματος για πολιτογράφηση

7.2.1. Το θέμα των καθυστερήσεων στην εξέταση και τη διεκπεραίωση αιτήσεων που υποβάλλονται στο Τμήμα για απόκτηση της κυπριακής υπηκοότητας (με πολιτογράφηση και με εγγραφή) έχει, διαχρονικά, απασχολήσει το Γραφείο μου. Με αφορμή την υποβολή ενός μεγάλου αριθμού παραπόνων για το θέμα αυτό, τον Ιανουάριο του 2013 υπέβαλα σχετική Έκθεση με τις παρατηρήσεις, συστάσεις και εισηγήσεις μου στην τέως Υπουργό Εσωτερικών και τη Διευθύντρια του Τμήματος Αρχείου Πληθυσμού και Μετανάστευσης[26].

7.2.2. Ειδικά για τις περιπτώσεις απόκτησης υπηκοότητας με πολιτογράφηση, στην Έκθεση, μεταξύ άλλων, διαπιστώθηκε ότι, πράγματι, παρατηρείται καθυστέρηση μέχρι την ολοκλήρωσή της εν λόγω εξέτασης, η οποία μπορεί να διαρκέσει μέχρι και 6 χρόνια, όπως συνέβη και στην παρούσα περίπτωση.

7.2.3. Τα ευρήματα της Έκθεσης ανέδειξαν σημαντικές πτυχές του προβλήματος των καθυστερήσεων. Συνοψίζοντας, επισημάνθηκε ότι οι καθυστερήσεις αυτές αφενός συνεπάγονται τη μερική κατάργηση της πρόσβασης των επηρεαζόμενων προσώπων στη δυνατότητα πολιτογράφησης τους και αφετέρου επιφέρουν δυσμενείς επιπτώσεις στην καθημερινή ζωή και την πρόσβασή τους σε αγαθά και υπηρεσίες ενώ, παράλληλα, δεν συνάδουν με τις γενικά παραδεδεγμένες αρχές του διοικητικού δικαίου και εύλογα προσβάλλουν το «περί δικαίου αίσθημα» και τη «δικαιολογημένη εμπιστοσύνη» των διοικούμενων προς τη διοίκηση.

7.2.4. Στο πλαίσιο των πιο πάνω διαπιστώσεων μου, εισήγησή μου προς τις συναρμόδιες αρχές ήταν να επιληφθούν από κοινού του θέματος και να προβούν σε όλες τις απαιτούμενες ενέργειες για την εύρεση λύσεων και την εγκαθίδρυση εκείνων των διοικητικών ρυθμίσεων και διευθετήσεων ώστε ο χειρισμός των αιτημάτων για απόκτηση της κυπριακής υπηκοότητας γενικά, να συνάδει με τις αρχές του διοικητικού δικαίου.

7.2.5. Έκτοτε, οι σχετικές με το θέμα εξελίξεις και η πορεία υλοποίησης των εισηγήσεων μου από τις αρμόδιες αρχές, παρακολουθούνται συστηματικά, μέσω επαφών που διενεργούνται με το Υπουργείο Εσωτερικών και το Τμήμα Αρχείου Πληθυσμού και Μετανάστευσης.

 

8. Τελικά Συμπεράσματα και Εισηγήσεις

 

8.1. Δεδομένων όσων αναφέρονται στην παράγραφο 7.1 πιο πάνω, θέτω και πάλι το όλο θέμα των καθυστερήσεων ενώπιον των εμπλεκόμενων υπηρεσιών, υπό το φως και της συγκεκριμένης περίπτωσης που συνιστά χαρακτηριστικό παράδειγμα των προβληματικών που αναλύθηκαν στην Έκθεση μου ημερ. 18 Ιανουαρίου 2013, για τη λήψη των απαραίτητων ενεργειών για ταχεία επίλυσή του και αποφυγή νέων καθυστερήσεων στο σημαντικό αυτό και απαιτητικό τομέα της μεταναστευτικής πολιτικής.

8.2. Επειδή δε η απόρριψη του αιτήματος πολιτογράφησης του παραπονούμενου 6 χρόνια μετά την υποβολή του και 23 χρόνια μετά την είσοδο του στην Κύπρο για το λόγο ότι η κατάσταση της υγείας και η αναπηρία του δυνατόν να τον οδηγήσουν στην αναζήτηση οικονομικής στήριξης από το κράτος εγείρει σειρά ζητημάτων νομιμότητας και συμβατότητας με τις αρχές των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και της μη διάκρισης λόγω αναπηρίας, εισήγησή μου είναι όπως η περίπτωση επανεξεταστεί υπό το φως όλων των πιο πάνω, ώστε να διασφαλιστεί ο σεβασμός στα θεμελιώδη δικαιώματά του καθώς και η ουδέτερη εφαρμογή της νομοθεσίας σε ό,τι αφορά την αναπηρία και την κατάσταση της υγείας του.

8.3. Σε κάθε περίπτωση, έχω την άποψη ότι, η αξιολόγηση των αιτήσεων για απόκτηση της κυπριακής υπηκοότητας θα πρέπει να γίνεται στα πλαίσια της υφιστάμενης νομοθεσίας και της σχετικής νομολογίας, με βάση και τη συνεκτίμηση της προσωπικής κατάστασης του ενδιαφερόμενου προσώπου με σεβασμό προς τις αρχές των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, της ασφάλειας και της αξιοπρέπειάς του.

8.4.  Θέτω την παρούσα Έκθεση υπόψη του Υπουργού Εσωτερικών και της Διευθύντριας του Τμήματος Αρχείου Πληθυσμού και Μετανάστευσης με την παράκληση να με ενημερώσουν για τις ενέργειες τους σε σχέση με τις πιο πάνω εισηγήσεις μου.

 

Ελίζα Σαββίδου

Επίτροπος Διοικήσεως και

Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων

 

Υποσημειώσεις και Παραπομπές: