20.12.2011 – Έκθεση Επιτρόπου Διοικήσεως και Προστασίας Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων αναφορικά με την αναθεώρηση του συστήματος εξέτασης καταγγελιών για παράνομη εργοδότηση

 

Αρ. Φακ.: Α/Π 1409/2010

Λευκωσία, 20 Δεκεμβρίου 2011

 

Έκθεση Επιτρόπου Διοικήσεως αναφορικά με την αναθεώρηση του συστήματος εξέτασης καταγγελιών για παράνομη εργοδότηση

 

Προϊστάμενος Τομέα Κοινωνικής Προστασίας: Άριστος Τσιάρτας

Επιβλέπων Λειτουργός: Κώστας Ιωάννου

Ερευνόντες Λειτουργοί: Αντωνία Κυριακίδου, Νάσια Διονυσίου

 

Α.  Περιγραφή παραπόνου

1. Η κυρία Λ. Ι. από τη Λευκωσία, διευθύντρια και ιδιοκτήτρια συγκεκριμένης Στέγης Ηλικιωμένων υπέβαλε παράπονο το οποίο στρέφεται κατά των Υπηρεσιών Κοινωνικών Ασφαλίσεων και της Υπηρεσίας Αλλοδαπών και Μετανάστευσης. Το παράπονο αφορά στους συχνούς ελέγχους για παράνομη εργοδότηση που διενήργησαν οι εμπλεκόμενες υπηρεσίες, κατόπιν ανώνυμων καταγγελιών, στις εγκαταστάσεις της επιχειρήσεως της.

Η παραπονούμενη θεωρεί ότι πέντε έλεγχοι που είχαν γίνει μέσα σε ένα χρόνο είναι υπερβολικοί και ότι οι υπηρεσίες θα πρέπει να είναι πιο συγκρατημένες και περισσότερο φειδωλές στη συνέχιση της εξέτασης καταγγελιών που υποβάλλονται ανώνυμα χωρίς κανένα στοιχείο.

 

Β. Περιγραφή έρευνας

 

2. Στα πλαίσια της διερεύνησης του παραπόνου, έλαβα τα σχόλια και τις απόψεις τόσο του Διευθυντή των Υπηρεσιών Κοινωνικών Ασφαλίσεων όσο και του Αρχηγού Αστυνομίας. Λειτουργός τού Γραφείου μου συζήτησε, επίσης, το ζήτημα με την παραπονούμενη και με αρμόδιους λειτουργούς των εμπλεκόμενων Υπηρεσιών.

 

Γ.  Διαπιστώσεις

 

3. Για αντιμετώπιση του φαινομένου της αδήλωτης εργασίας οι Υπηρεσίες Κοινωνικών Ασφαλίσεων (ΥΚΑ) έχουν συστήσει, από τον Απρίλιο του 2009, Μικτά Κλιμάκια Επιθεωρητών τα οποία ελέγχουν, μεταξύ άλλων, την εφαρμογή της εργατικής νομοθεσίας στην Κύπρο και στοχεύουν, μέσω επιτόπιων ερευνών, στην εξάλειψη της παράνομης και αδήλωτης εργασίας σε όλες τις επαρχίες. Τα μικτά αυτά κλιμάκια αποτελούνται από Επιθεωρητές του Τμήματος Εργασιακών Σχέσεων, των ΥΚΑ και του Τμήματος Εργασίας, οι οποίοι, σύμφωνα με το Διευθυντή ΥΚΑ, βάσει σχετικών οδηγιών, ενεργούν με κάθε διακριτικότητα.

Το Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, στα πλαίσια της συγκεκριμένης εκστρατείας, έθεσε επίσης σε λειτουργία, από τις 27 Απριλίου 2009, ειδική τηλεφωνική γραμμή (77778577) μέσω της οποίας οι πολίτες έχουν τη δυνατότητα να καταγγέλλουν περιπτώσεις παράνομης ή/και αδήλωτης απασχόλησης. Το Υπουργείο αξιοποιεί όλες τις πληροφορίες που λαμβάνονται, ανεξαρτήτως αν είναι επώνυμες ή ανώνυμες.

4. Από πλευράς Αστυνομίας, με βάση το Στρατηγικό Σχεδιασμό για τα έτη 2008-2011, ανάμεσα στις προτεραιότητες και τους στόχους της Υπηρεσίας Αλλοδαπών και Μετανάστευσης (ΥΑΜ), είναι και η πρόληψη και καταστολή της παράνομης εργοδότησης. Η ΥΑΜ δραστηριοποιείται με σκοπό να συμβάλει στην αντιμετώπιση του φαινομένου, λαμβάνοντας συγκεκριμένα μέτρα τα οποία περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, ελέγχους για αδήλωτη εργοδότηση σε συνεργασία με το Υπουργείο Εργασίας.

Στην αποτελεσματικότερη δράση της ΥΑΜ, συμβάλει και η «Γραμμή του Πολίτη» (1460) η οποία ανταποκρίνεται σε επώνυμες ή ανώνυμες τηλεφωνικές κλήσεις πολιτών, για πληροφορίες που αφορούν σχετικές ενέργειες/περιστατικά.  Σύμφωνα με τον Αρχηγό Αστυνομίας, η ανωνυμία του πληροφοριοδότη αποτελεί έναν από τους κύριους λόγους δημιουργίας της «Γραμμή του Πολίτη».  Ωστόσο, σε περίπτωση που κριθεί ότι οι ανώνυμες καταγγελίες στο συγκεκριμένο υποστατικό συνεχιστούν, σε βαθμό που να εγείρονται υποψίες για κακόπιστη και εσκεμμένη ενέργεια, γίνονται προσπάθειες για εντοπισμό του πληροφοριοδότη και λήψη των αναγκαίων μέτρων εναντίον του.

5. Οι έλεγχοι των δύο Υπηρεσιών συμπεριλαμβάνουν επιτόπια απροειδοποίητη επίσκεψη στις εγκαταστάσεις που αναφέρονται στην καταγγελία, έρευνα στους χώρους για εντοπισμό παράνομα εργαζόμενων, επιθεώρηση αρχείων, συνομιλία με τον εργοδότη, τους εργοδοτούμενους αλλά και με τους  πελάτες.

6. Στο παράπονο που εξετάζεται, στη Στέγη Ηλικιωμένων της παραπονούμενης διενεργήθηκαν, μέσα σε διάστημα δεκατριών μηνών, πέντε συνολικά έλεγχοι για διαπίστωση παράνομης/αδήλωτης εργασίας, κατόπιν τεσσάρων ανώνυμων καταγγελιών στις προαναφερόμενες τηλεφωνικές γραμμές και μίας απευθείας πληροφορίας που δόθηκε στο Γραφείο Επιχειρήσεων Αρχηγείου ΥΑΜ.

Συγκεκριμένα, επιθεωρητές των ΥΚΑ διενήργησαν τρεις διαφορετικούς ελέγχους στις 21 Μαΐου και 4 Νοεμβρίου 2009 και στις 22 Ιουνίου 2010, ενώ η ΥΑΜ διενήργησε δύο χωριστούς ελέγχους, χωρίς τη συνοδεία λειτουργών του Μικτού Κλιμακίου Επιθεώρησης των ΥΚΑ, στις 14 Ιουνίου και 16 Νοεμβρίου 2009. Μόνο κατά τη διάρκεια του ενός εκ των τριών έλεγχων (21 Μαΐου 2009) των ΥΚΑ διαπιστώθηκε ότι η εταιρεία απασχολούσε δύο αδήλωτους  εργαζόμενους, και συγκεκριμένα τους συνταξιούχους γονείς της ιδιοκτήτριας, η οποία ακολούθως προέβη στην πληρωμή των υποχρεωτικών εισφορών και του ανάλογου προστίμου στις ΥΚΑ. Παράλληλα, ούτε η ΥΑΜ, στους δικούς της ελέγχους, εντόπισε παράνομα εργαζόμενους αλλοδαπούς.

Μετά και τον τελευταίο έλεγχο που διενεργήθηκε, στις 22 Ιουνίου 2010, δεν υπήρξε οποιαδήποτε άλλη έρευνα από τις Υπηρεσίες στη βάση καταγγελίας/πληροφορίας εναντίον της υπό αναφορά επιχείρησης.

 

Δ. Το πλαίσιο καταπολέμησης της αδήλωτης εργασίας

 

7. Δεν υπάρχει διεθνής νομικός ορισμός της «αδήλωτης εργασίας». Ο Διεθνής Οργανισμός Εργασίας (ΔΟΕ) εντάσσει την αδήλωτη εργασία στο ζήτημα της «άτυπης οικονομίας» (informal economy), την οποία αναλύει ως την οικονομική δραστηριότητα που εκτελείται από εργαζομένους και οικονομικές μονάδες και η οποία δεν καλύπτεται ή καλύπτεται ανεπαρκώς – νομικά ή πρακτικά – από τυπικές συμφωνίες/διευθετήσεις [1]. Σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης (Ε.Ε.), η αδήλωτη εργασία έχει οριστεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή [2] ως «όλες οι αμειβόμενες δραστηριότητες, οι οποίες είναι νόμιμες όσον αφορά τη φύση τους, αλλά δεν δηλώνονται στις δημόσιες αρχές».

8. Η αδήλωτη εργασία θεωρείται γενικά ως ένα πολύπλοκο φαινόμενο [3], το οποίο, αφενός, επηρεάζεται από πληθώρα οικονομικών, κοινωνικών, θεσμικών και πολιτιστικών παραγόντων, και, αφετέρου, απειλεί πολλαπλώς την οικονομία ενός κράτους, αφού πλήττει τις δημοσιονομικές, κοινωνικές και αναπτυξιακές πολιτικές του. Ως προς τη δεύτερη πτυχή, ειδικότερα, αξίζει να επισημανθεί ότι η αδήλωτη εργασία δεν συνυπολογίζεται στη φορολογητέα ύλη και υπονομεύει τη χρηματοδότηση και την κατανομή της κοινωνικής πρόνοιας και των δημόσιων υπηρεσιών, καθώς και αποστερεί πολύτιμους πόρους από τα ασφαλιστικά ταμεία.

9. Εκτός, όμως, από τις επιπτώσεις στην οικονομία, αυτό το οποίο πρωτίστως πλήττει η αδήλωτη εργασία είναι τα δικαιώματα των εργαζομένων.  Κατ’ αρχάς, οι εργαζόμενοι που απασχολούνται σε ανασφάλιστη δραστηριότητα αποστερούνται κοινωνικής προστασίας και ασφάλισης ατυχημάτων και ασθένειας, γεγονός που τους εκθέτει σε υψηλούς κινδύνους, λαμβανομένου υπόψη και του γεγονότος ότι εργάζονται κυρίως σε εργασιακούς τομείς υψηλής έντασης, όπως η γεωργία, ο κατασκευαστικός κλάδος και οι οικιακές υπηρεσίες, που χαρακτηρίζονται από επισφαλείς συνθήκες απασχόλησης και δυσμενείς μισθολογικούς όρους. Παράλληλα, η αδήλωτη εργασία καθιστά αδύνατο τον έλεγχο της συμμόρφωσης με τις διατάξεις της νομοθεσίας για την ασφάλιση και την υγεία στην εργασία, με αποτέλεσμα να διαιωνίζεται η έκθεση των εργαζομένων σε σοβαρούς κινδύνους και να έχουν την ευκαιρία οι εργοδότες να απεκδύονται των ευθυνών τους. Πλήττονται, δε, περισσότερο οι ήδη ευάλωτες ομάδες εργαζομένων, όπως είναι οι γυναίκες και οι αδήλωτοι μετανάστες, γεγονός που επιτείνει τον κίνδυνο για εκμετάλλευσή τους, που μπορεί κάποιες φορές να φτάνει στα όρια της εργασίας υπό καθεστώς δουλείας.

10. Για τους πιο πάνω λόγους, είναι γενικά αποδεχτή η ανάγκη για καταπολέμηση της αδήλωτης εργασίας. Όπως σημειώνει ο ΔΟΕ [4], παρότι δεν υπάρχει κάποια λύση προς αυτή την κατεύθυνση που να ταιριάζει σε όλες τις περιπτώσεις, ο γενικός στόχος πρέπει πάντα να είναι η αποθάρρυνση της αδήλωτης εργασίας, μέσω στρατηγικών που θα συνδυάζουν την ευαισθητοποίηση του κοινού, την πρόληψη και την τιμωρία. Ωστόσο, οι τιμωρίες θα πρέπει να θεωρούνται ως το έσχατο μέσο και, παράλληλα, να είναι κατάλληλα σχεδιασμένες, αναλογικές και αποτρεπτικές, δηλαδή, με άλλα λόγια, να είναι εξισορροπημένες.

11. Στα ίδια πλαίσια κινούνται και οι συστάσεις των θεσμικών οργάνων της Ε.Ε. Ενδεικτικά, στο Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με την ενίσχυση της καταπολέμησης της αδήλωτης εργασίας [5], σημειώνεται ότι οι δράσεις για την καταπολέμηση της αδήλωτης εργασίας απαιτούν ολοκληρωμένη προσέγγιση και ενθαρρύνονται τα κράτη-μέλη να χρησιμοποιήσουν τα διαθέσιμα πολιτικά μέσα που παρέχουν τη δυνατότητα συνδυασμένης εφαρμογής, αφενός, προληπτικών μέτρων, παροχής κινήτρων και εκστρατειών ενημέρωσης και, αφετέρου, επιτόπιων ελέγχων και επιβολής κυρώσεων, ώστε να μετατραπεί η αδήλωτη εργασία σε κανονική απασχόληση. Κατά τον ίδιο τρόπο, το Συμβούλιο της Ε.Ε., σε Ψήφισμά του σχετικά με τη μετατροπή της αδήλωτης εργασίας σε κανονική απασχόληση [6], καλεί τα κράτη μέλη να αναπτύξουν συνολική προσέγγιση βασισμένη, από τη μια, σε προληπτικές δράσεις, συμπεριλαμβανομένης της δημιουργίας ενός περιβάλλοντος που θα ευνοεί τη δήλωση της οικονομικής δραστηριότητας, και από την άλλη σε κυρώσεις.

12. Αναφορικά με τη σχέση μεταξύ αδήλωτης εργασίας και λαθρομετανάστευσης, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην Ανακοίνωσή της σχετικά με τη μετανάστευση, την ένταξη και την απασχόληση [7] υποστηρίζει ότι, καθώς οι δύο τομείς αλληλοτροφοδοτούνται, υπάρχει σαφής σύνδεση μεταξύ των γενικών πολιτικών για την καταπολέμηση τόσο της αδήλωτης εργασίας, όσο και της λαθρομετανάστευσης.

13. Συναφώς, το Ευρωκοινοβούλιο, στο προαναφερόμενο Ψήφισμά του, χαρακτηρίζει το ζήτημα της παράνομης απασχόλησης άτυπων μεταναστών ως ένα πολύπλοκο πρόβλημα, το οποίο δεν μπορεί να επιλυθεί μόνο με την επιβολή κυρώσεων στους εργοδότες, αλλά προϋποθέτει οριζόντια μέτρα σε ευρεία κλίμακα που θα διασφαλίζουν συμμόρφωση προς τις κατευθυντήριες γραμμές του ΔΟΕ, σύμφωνα με τις οποίες πρέπει να παρέχεται υποστήριξη στους διακινούμενους εργαζομένους κατά την άσκηση των δικαιωμάτων τους. Περαιτέρω, η καταπολέμηση της αδήλωτης εργασίας πρέπει να συνυπολογίζει της απαιτήσεις των δικαιωμάτων των διακινούμενων εργαζομένων, νόμιμων ή παράνομων, που υφίστανται εκμετάλλευση από τους εργοδότες τους, και δεν θα πρέπει να στηρίζεται μόνο σε μια πολιτική επαναπροώθησης, αλλά και σε μέσα και μηχανισμούς πρόληψης και καταπολέμησης της εκμετάλλευσης των μεταναστών εργαζομένων, μέσω της αναγνώρισης και της τήρησης των θεμελιωδών δικαιωμάτων του ανθρώπου, αλλά και μέσω της ενθάρρυνσης των μεταναστών που είναι θύματα εκμετάλλευσης να καταγγέλλουν την κατάστασή τους.

14. Ομοίως, το Συμβούλιο καλεί τα κράτη-μέλη να ενισχύσουν την επιτήρηση, όταν απαιτείται, καθώς και την εφαρμογή κατάλληλων κυρώσεων, ιδίως γι αυτούς που οργανώνουν ή επωφελούνται από την αδήλωτη εργασία, με παράλληλη εξασφάλιση κατάλληλης προστασίας για τα θύματα της αδήλωτης εργασίας, μέσω της συνεργασίας μεταξύ των αρμόδιων αρχών (μεταξύ άλλων, φορολογικών υπηρεσιών, επιθεωρητών εργασίας, αστυνομίας).

 

Ε. Συμπεράσματα – Κριτική – Εισηγήσεις

 

15. Όπως προκύπτει από τα όσα έχουν πιο πάνω αναπτυχθεί, οι επιτόπιοι έλεγχοι που διεξάγονται για εξακρίβωση της αδήλωτης ή και παράνομης εργασίας είναι θεμιτοί στο μέτρο που εξυπηρετούν την καταπολέμηση της παραοικονομίας και την προστασία των δικαιωμάτων των εργαζομένων. Μπορούν, δε, να είναι αποτελεσματικοί μόνο εφόσον αξιοποιούνται στα πλαίσια ενός ευρύτερου σχεδιασμού που αντιμετωπίζει το ζήτημα συνολικά, μέσω προληπτικών, κυρίως, δράσεων που ενθαρρύνουν και διευκολύνουν τη μετατροπή της αδήλωτης και παράνομης εργασίας σε κανονική απασχόληση.

16. Επιπρόσθετα, όπως και κάθε μέτρο με το οποίο συντελείται παρέμβαση στον προστατευμένο χώρο έννομης δράσης των πολιτών, όπως είναι το πεδίο εργασίας τους, έτσι και οι επιτόπιες επιθεωρήσεις εργασίας για είναι νόμιμες πρέπει και να είναι εύλογες. Πρέπει, δηλαδή, να αποφασίζονται μετά από κατάλληλη στάθμιση όλων των συναφών περιστάσεων και να διενεργούνται με μέσα πρόσφορα, κατάλληλα και όσο το δυνατόν λιγότερο επαχθή, όπως επιτάσσει η αρχή της αναλογικότητας.

17. Στην προκειμένη περίπτωση, διαπιστώθηκε ότι, οι εμπλεκόμενες Υπηρεσίες, σε διάστημα μερικών εβδομάδων (21 Μαΐου, 14 Ιουνίου 2009, 4 Νοεμβρίου 2009 και 16 Νοεμβρίου 2009) διενήργησαν, η κάθε μια ξεχωριστά, έλεγχο στη
Στέγη Ηλικιωμένων της παραπονούμενης, στη βάση ανώνυμων καταγγελιών. Από όσα τέθηκαν υπόψη δεν προκύπτει, ότι προηγήθηκε οποιαδήποτε αξιολόγηση των ανώνυμων πληροφοριών, ούτε αρχικά, αλλά ούτε και στη συνέχεια μετά, δηλαδή, την επανάληψή τους. Ούτε, υπήρξε οποιαδήποτε συνεννόηση μεταξύ των δύο Υπηρεσιών, στα πλαίσια εκτίμησης των πληροφοριών που λήφθηκαν και καθορισμού του τρόπου ανταπόκρισης σε αυτές. Αλλά ούτε και στη συνέχεια ακολούθησε οποιαδήποτε αμοιβαία ενημέρωση σχετικά με τα αποτελέσματα των ελέγχων που είχαν διενεργηθεί, ώστε, να επαναξιολογηθούν τα στοιχεία που ανωνύμως είχαν δοθεί και να επανακαθοριστεί ο τρόπος δράσης. Κατ’ αυτό τον τρόπο, η παραπονούμενη υποβλήθηκε σε ελέγχους, οι οποίοι όχι μόνο την ταλαιπώρησαν, αλλά και ήταν δυνητικά ικανοί να πλήξουν την επαγγελματική της εικόνα, και οι οποίοι θα μπορούσαν να είχαν αποφευχθεί.

18. Πέραν των πιο πάνω, κρίνω σκόπιμο να καταθέσω τις επιφυλάξεις μου σε σχέση με την ορθότητα της πρακτικής της ΥΑΜ να προβαίνει σε έρευνες σε χώρους εργασίας για τον εντοπισμό παράνομα εργαζομένων μεταναστών χωρίς τη συνοδεία των Μικτών Κλιμακίων Εργασίας. Όπως συνάγεται από όσα έχουν προαναφερθεί, οι έλεγχοι για παράνομη και αδήλωτη εργασία δεν πρέπει να αποτελούν αυτοσκοπό, αλλά θα πρέπει να στοχεύουν στην προστασία των εργαζομένων από την εκμετάλλευση, έστω και αν πρόκειται για άτυπους μετανάστες. Ως εκ τούτου, πρέπει να λαμβάνονται όλα τα εχέγγυα ότι οι αδήλωτα ή παράνομα εργαζόμενοι δεν θα αντιμετωπίζονται απλώς ως παράνομοι μετανάστες, αλλά και ως εργαζόμενοι των οποίων τα δικαιώματα έχουν παραβιαστεί

19. Με βάση τα πιο πάνω υποβάλλω την Έκθεση αυτή στο Διευθυντή ΥΚΑ και στον Αρχηγό Αστυνομίας για σκοπούς προβληματισμού τους. Αναμένω, ειδικότερα, ότι θα εξετάσουν τρόπους πρακτικής συνεργασίας, που θα διασφαλίζουν, αφενός, ότι θα αποφεύγονται αχρείαστοι ή και καταχρηστικοί έλεγχοι σε χώρους εργασίας, και αφετέρου ότι δεν θα θυματοποιούνται, αλλά αντιθέτως θα προστατεύονται, όλοι οι εργαζόμενοι, ανεξαρτήτως του τυπικού καθεστώτος παραμονής τους στη χώρα.

 

Ελίζα Σαββίδου

Επίτροπος Διοικήσεως και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων

 

Υποσημειώσεις και Παραπομπές: