Αρ. Φακ.: Α.Κ.Ι. 33/2011
Λευκωσία, 6 Οκτωβρίου 2011
Έκθεση της Αρχής Ισότητας αναφορικά με καταγγελία για διάκριση λόγω εθνικής καταγωγής
στον τομέα της πρόσβασης στο επάγγελμα των εργοληπτών οικοδομικών και τεχνικών έργων
Προϊστάμενη Αρχής Ισότητας: Ελένη Χατζηττοφή
Ερευνούσα Λειτουργός: Κατερίνα Χαρίτου
1. Η νομική σύμβουλος του Κέντρου Μεταναστών και Προσφύγων (ΚΙΣΑ), με επιστολή της ημερ. 29 Απριλίου 2011, υπέβαλε καταγγελία στην Αρχή Ισότητας κατά του Συμβουλίου Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών Οικοδομικών και Τεχνικών Έργων, εκ μέρους του κ. S. M., για την απόρριψη αίτησης του για εγγραφή στο Μητρώο Εργοληπτών ως εργολήπτη οικοδομικών έργων Ε΄ τάξης.
1.1 Η κ Μάρκου έθεσε υπόψη μου ότι ο Αν. Διευθυντής του Συμβουλίου τον πληροφόρησε με επιστολή ημερ. 30 Ιουνίου 2008, ότι η αίτηση του καταγγέλλοντα απορρίφθηκε, επειδή, δεν είναι πολίτης της Δημοκρατίας ή οποιουδήποτε άλλου κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης, προϋπόθεση που καθορίζεται στα εδάφια (1), (2) και (3) του άρθρου 15 του περί Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών Οικοδομικών και Τεχνικών Έργων Νόμου. Σημειώνεται ότι στον καταγγέλλοντα αναγνωρίσθηκε το καθεστώς του πρόσφυγα δυνάμει των προνοιών του περί Προσφύγων Νόμου.
1.2 Σύμφωνα με την κ. Μάρκου, η απόφαση του Συμβουλίου στην αίτηση του καταγγέλλοντα παραγνωρίζει το γεγονός ότι είναι πολιτικός πρόσφυγας, παραβιάζει το δικαίωμα του στην άσκηση επαγγέλματος και εισάγει διάκριση λόγω εθνικής καταγωγής στον τομέα της πρόσβασης σε εργασία.
2. Στα πλαίσια της έρευνας του παραπόνου, ενημερώθηκα από τον Διευθυντή του Συμβουλίου ότι ο καταγγέλλων, υπέβαλε στις 12 Φεβρουαρίου 2008, αίτηση στο Συμβούλιο, για εγγραφή στο Μητρώο Εργοληπτών ως εργολήπτης οικοδομικών έργων Ε΄ τάξης, η οποία απορρίφθηκε στις 18 Ιουνίου 2008, επειδή δεν είναι πολίτης της Δημοκρατίας ή οποιουδήποτε άλλου κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
2.1 Σύμφωνα με το Διευθυντή του Συμβουλίου, η πιο πάνω απόφαση, που δεν προσβλήθηκε στο Ανώτατο Δικαστήριο, επαναβεβαιώθηκε με επιστολή που εστάλη στο δικηγόρο του καταγγέλλοντα ημερ. 15 Ιουνίου 2010.
2.2 Σε σχέση με το λόγο απόρριψης της αίτησης του καταγγέλλοντα, όπως διατυπώθηκε στην επιστολή που εστάλη τόσο στον ίδιο όσο και στον δικηγόρο του, ο Διευθυντής του Συμβουλίου υποστήριξε τα πιο κάτω [1]:
Το άρθρο 21 του περί Προσφύγων Νόμου, που αφορά στα δικαιώματα των προσφύγων, δεν αναιρεί το δικαίωμα του νομοθέτη να θέτει περιορισμούς και προϋποθέσεις στην άσκηση ενός επαγγέλματος, δεδομένου ότι το δικαίωμα άσκησης μισθωτής ή ανεξάρτητης δραστηριότητας, όπως καταγράφεται στο προαναφερόμενο άρθρο, παρέχεται σύμφωνα με τους κανόνες που εφαρμόζονται στο επάγγελμα, όπου στην περίπτωση του κ. Mohamad δεν πληρείται η προϋπόθεση του Νόμου, ήτοι δεν είναι πολίτης της Δημοκρατίας ή οποιουδήποτε άλλου κράτους μέλους.
Ο περί Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών Οικοδομικών και Τεχνικών Έργων Νόμος, ρυθμίζει ειδικά τις προϋποθέσεις και / ή τα προσόντα για Εγγραφή στο Μητρώο Εργοληπτών με δικαιούχους τους Κύπριους πολίτες και τους πολίτες οποιουδήποτε άλλου κράτους μέλους, ρύθμιση που δε δημιουργεί οποιαδήποτε ανισότητα λόγω της μη επέκτασης του δικαιώματος σε άλλες ομάδες όπως τους πολιτικούς πρόσφυγες.
Όσον αφορά τον περί Ίσης Μεταχείρισης στην Απασχόληση και Εργασία Νόμο, είναι η θέση του Συμβουλίου ότι ούτε το γράμμα αλλά ούτε το πνεύμα του, μπορεί να λεχθεί ότι τυγχάνει εφαρμογής στην περίπτωση του κ. Mohamad.
Όσον αφορά τον περί Καταπολέμησης των Φυλετικών και Ορισμένων Άλλων Διακρίσεων (Επίτροπος) Νόμο, είναι θέση του Συμβουλίου ότι η απόφαση του να απορρίψει την αίτηση του κ. Mohamad ουδόλως παραβιάζει και/ή έρχεται σε αντίθεση με τον προαναφερόμενο Νόμο.
3. Η άσκηση του επαγγέλματος του εργολήπτη, προϋποθέτει την εγγραφή του ενδιαφερόμενου προσώπου στο Μητρώο Εργοληπτών που τηρείται από το Συμβούλιο. Δυνάμει του εδαφίου (1), του άρθρου 15, του περί Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών Οικοδομικών και Τεχνικών Έργων Νόμου, στο Μητρώο μπορεί να εγγραφεί κάθε πολίτης της Δημοκρατίας ή πολίτης οποιουδήποτε άλλου κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ως εργολήπτης οικοδομικών ή τεχνικών έργων ορισμένης τάξης, ή ταυτόχρονα ως εργολήπτης οικοδομικών και τεχνικών έργων [2], εφόσον πληροί τις προϋποθέσεις που στο ίδιο άρθρο καθορίζονται, και που σχετίζονται με τα προσόντα που απαιτούνται για την άσκηση του επαγγέλματος. Επίσης, δυνάμει του εδαφίου (3), μπορεί να εγγραφεί στο Μητρώο και μη πολίτης της Δημοκρατίας ή μη πολίτης άλλου κράτους μέλους, ο οποίος, όμως, είναι σύζυγος ή τέκνο πολίτη της Δημοκρατίας και έχει τη συνήθη διαμονή του στην Κύπρο, αν πληροί και τις υπόλοιπες προϋποθέσεις του Νόμου.
4. Δυνάμει του άρθρου 21(α)(i), του περί Προσφύγων Νόμου, πρόσωπο το οποίο αναγνωρίζεται ως πρόσφυγας δυνάμει του Νόμου αυτού έχει δικαίωμα για δίκαιη μεταχείριση, χωρίς διάκριση λόγω φύλου, φυλής, θρησκείας, ιδιότητας μέλους συγκεκριμένου κοινωνικού συνόλου, πολιτικών αντιλήψεων ή χώρας ιθαγένειας. Στην παράγραφο (β)(iA) του εδαφίου (1) του άρθρου 21 ορίζεται ότι, ο αναγνωρισμένος πρόσφυγας έχει δικαίωμα να τυγχάνει της ίδιας μεταχείρισης, που παρέχεται στους πολίτες της δημοκρατίας δυνάμει των σχετικών νόμων και κανονισμών όσον αφορά το δικαίωμα άσκησης μισθωτής ή ανεξάρτητης επαγγελματικής δραστηριότητας, σύμφωνα με τους κανόνες που εφαρμόζονται γενικά στο επάγγελμα και στη δημόσια διοίκηση και αναφορικά με την αναγνώριση πτυχίων και την αμοιβή.
4.1. Οι πιο πάνω διατάξεις του άρθρου 21 του περί Προσφύγων Νόμου τέθηκαν σε ισχύ για σκοπούς εναρμόνισης με την Οδηγία 2004/83/ΕΚ, που αφορά τη θέσπιση των ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως προσφύγων που χρήζουν διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους. Στο άρθρο 26 της Οδηγίας, ορίζεται ότι, τα κράτη μέλη επιτρέπουν στους δικαιούχους του καθεστώτος πρόσφυγα να ασκούν μισθωτή ή ανεξάρτητη επαγγελματική δραστηριότητα σύμφωνα με τους κανόνες που εφαρμόζονται γενικά στο επάγγελμα και στη δημόσια διοίκηση, αμέσως μετά τη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα.
5. Στο άρθρο 6 του περί Καταπολέμησης των Φυλετικών και Ορισμένων Άλλων Διακρίσεων (Επίτροπος) Νόμου του 2004, ορίζεται ότι αποτελεί απαγορευμένη διάκριση «κάθε μεταχείριση ή συμπεριφορά, διάταξη, όρος, κριτήριο ή πρακτική, που στα πλαίσια δραστηριοτήτων στο δημόσιο ή και στον ιδιωτικό τομέα δραστηριοτήτων διέπεται ειδικά, απαγορεύεται ή δεν επιτρέπεται, από οποιοδήποτε εκάστοτε σε ισχύ νόμο ή κανονισμούς επί τω ότι συνιστά σύμφωνα με τις διατάξεις τους άμεση ή έμμεση διάκριση λόγω φυλετικής ή εθνοτικής καταγωγής, θρησκείας, πεποιθήσεων, κοινότητας, γλώσσας, χρώματος, ειδικών αναγκών, ηλικίας και γενετήσιου προσανατολισμού». Η εν λόγω διάταξη έχει εφαρμογή, μεταξύ άλλων, στους όρους πρόσβασης, πρόσληψης, προαγωγής και κριτηρίων επιλογής σε απασχόληση, αυτοαπασχόληση και εργασία.
Εν προκειμένω, ο Νόμος που απαγορεύει τη διαφορετική μεταχείριση σε βάρος των αναγνωρισμένων προσφύγων στον τομέα της άσκησης μισθωτής ή ανεξάρτητης επαγγελματικής δραστηριότητας είναι ο περί Προσφύγων Νόμος, και ειδικότερα, το άρθρο 21 αυτού. Η δε διαφορετική αυτή μεταχείριση συνίσταται στον αποκλεισμό τους από την άσκηση του επαγγέλματος του εργολήπτη.
5.1 Δυνάμει, τέλος, του άρθρου 6, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, του περί Ίσης Μεταχείρισης στην Απασχόληση και την Εργασία Νόμου του 2004, απαγορεύεται οποιαδήποτε άμεση ή έμμεση μεταχείριση λόγω φυλετικής ή εθνοτικής καταγωγής, με πεδίο εφαρμογής αυτής της απαγόρευσης, μεταξύ άλλων, τους όρους πρόσβασης στην απασχόληση, την αυτοαπασχόληση και την εργασία.
6. Θα πρέπει να επισημανθεί ότι οι περιορισμοί που τίθενται γενικά στο δικαίωμα απασχόλησης και εργασίας των αλλοδαπών τρίτων χωρών αφορούν μόνο τους οικονομικούς μετανάστες, δηλαδή, τους αλλοδαπούς που έρχονται στη χώρα μας με σκοπό την εξεύρεση εργασίας. Τα άτομα στα οποία αναγνωρίζεται η ιδιότητα του πρόσφυγα ή χορηγείται το καθεστώς της συμπληρωματικής προστασίας, αποτελούν μια εντελώς ξεχωριστή ομάδα αλλοδαπών τρίτων χωρών. Έρχονται στη χώρα μας, όχι αναζητώντας εργασία, αλλά άσυλο. Πρόκειται για άτομα τα οποία τελούν υπό διεθνή προστασία και τα οποία, έστω προσωρινά, εγκλωβίζονται στη χώρα ασύλου, όπου πρέπει να επιβιώσουν και να ανταπεξέλθουν στις καθημερινές τους ανάγκες. Λόγω ακριβώς αυτής της ιδιόμορφης κατάστασης που βιώνουν, τόσο σε κοινοτικό όσο και σε εθνικό επίπεδο, τους αναγνωρίζεται δικαίωμα στην εργασία ως να είναι υπήκοοι του κράτους ασύλου. Σχετικό είναι το άρθρο 21 του περί Προσφύγων Νόμου, ως προς το περιεχόμενο του οποίου υπάρχει σαφής διατύπωση η οποία δεν επιτρέπει οποιαδήποτε παρερμηνεία. Με βάση αυτό, οι αναγνωρισμένοι πρόσφυγες τυγχάνουν της ίδιας μεταχείρισης που παρέχεται στους πολίτες της Δημοκρατίας δυνάμει των σχετικών νόμων και κανονισμών αναφορικά με το δικαίωμα απασχόλησης σε επικερδή εργασία. Έχω δε τη γνώμη ότι οι ρυθμίσεις του άρθρου 21 έχουν εφαρμογή σε κάθε νόμο που ρυθμίζει τα της εισδοχής των Κύπριων πολιτών σε διάφορα επαγγέλματα.
6.1 H τοποθέτηση του Διευθυντή του Συμβουλίου ότι «Το άρθρο 21 του περί Προσφύγων Νόμου, που αφορά στα δικαιώματα των προσφύγων, δεν αναιρεί το δικαίωμα του νομοθέτη να θέτει περιορισμούς και προϋποθέσεις στην άσκηση ενός επαγγέλματος..», δεν με βρίσκει σύμφωνη, επειδή η υιοθέτηση της άποψης αυτής θα οδηγούσε σε παραβίαση του δικαιώματος των αναγνωρισμένων προσφύγων να τυγχάνουν της ίδιας μεταχείρισης με τους ημεδαπούς όσον αφορά ιδίως την πρόσβαση σε απασχόληση. Η διασφάλιση του εν λόγω δικαιώματος παρέχει στους αναγνωρισμένους πρόσφυγες τη δυνατότητα άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας σχετικής με τα προσόντα που κατέχουν και συνεπακόλουθα την απαγκίστρωσή τους από τη λήψη των όποιων δημοσίων βοηθημάτων καταβάλλονται για την στήριξη τους. Η προσέγγιση αυτή θα πρέπει να προβληματίσει τις δημόσιες αρχές, ιδίως σε περιόδους οικονομικής ύφεσης, όπως είναι η περίοδος που ταλανίζει στο παρόν στάδιο την κυπριακή κοινωνία.
6.2 Με βάση το σύνολο των πιο πάνω προκύπτει ότι η απόρριψη της αίτησης του καταγγέλλοντος να εγγραφεί στο Μητρώο των εργοληπτών στη βάση της εθνικής του καταγωγής πέραν του ότι παραβιάζει το άρθρο 21 του περί Προσφύγων Νόμου, στοιχειοθετεί και απαγορευμένη με Νόμο διάκριση, κατά την έννοια του άρθρου 6 του περί Καταπολέμησης των Φυλετικών και Ορισμένων Άλλων Διακρίσεων (Επίτροπος) Νόμου του 2004, σε συνδυασμό με το άρθρο 6 του περί Ίσης Μεταχείρισης στην Απασχόληση και την Εργασία Νόμου του 2004.
6.3 Από τα ευρήματα που προέκυψαν μετά τη διερεύνηση και άλλων παρόμοιων παραπόνων, που αφορούσαν επίσης τον αποκλεισμό αναγνωρισμένων προσφύγων από του να εγγραφούν στα μητρώα ρυθμιζόμενων με Νόμο επαγγελμάτων, προκύπτει η ανάγκη αποσαφήνισης του όλου θέματος. Προσφορότερη, δε, λύση για σκοπούς αποσαφήνισης, αλλά και για σκοπούς ασφάλειας δικαίου, προτείνεται η εισαγωγή νομοθετικής ρύθμισης, η οποία να καθορίζει με σαφήνεια ότι δικαίωμα εγγραφής/εισδοχής σε ρυθμιζόμενα επαγγέλματα έχουν και οι αναγνωρισμένοι πρόσφυγες σύμφωνα με το άρθρο 21 του περί Προσφύγων Νόμου. Στη βάση αυτή, αποφάσισα να διαβιβάσω στο Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας την Έκθεση μου, δυνάμει του εδαφίου (4) του άρθρου 39 του περί Καταπολέμησης των Φυλετικών και Ορισμένων Άλλων Διακρίσεων (Επίτροπος) Νόμου, προκειμένου να εξετάσει κατά πόσο επιβάλλεται η εισαγωγή αυτής της νομοθετικής ρύθμισης στον περί Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών Οικοδομικών και Τεχνικών Έργων Νόμο.
Ελίζα Σαββίδου
Επίτροπος Διοικήσεως και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων
Υποσημειώσεις και Παραπομπές:
[1] Aπόσπασμα από την επιστολή του Διευθυντή με αρ. φακ. 8096/2008/ΠΑΦ ημερ. 22 Ιουλίου 2011.
[2] Εδάφιο (2) του άρθρου 15 του περί Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών Οικοδομικών και Τεχνικών Έργων.
